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认定自首的几个疑难问题/闵涛

作者:法律资料网 时间:2024-07-24 05:30:17  浏览:8242   来源:法律资料网
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认定自首的几个疑难问题

闵涛


  自首是我国刑法确立的一项重要刑罚制度,是我国惩办与宽大刑事政策在量刑方面的具体体现。正确贯彻执行这一制度对于及时侦破案件、分化瓦解犯罪势力、促使罪犯认罪服法具有十分重要的意义。为正确地认定自首,依法适用刑罚,最高人民法院在1984年4月16日与最高人民检察院、公安部联合颁布的《关于当前处理自首和有关问题具体应用法律的解答》的基础上,又于1998年4月17日公布了《关于处理自首和立功具体应用法律若干问题的解释》(以下简称《解释》),对司法实践中迫切需要解决的许多问题给予了明确规定。然而,在具体适用该解释时,就某些问题仍然会时常发生争议,有必要予以分析澄清。

  一、“双规”期间供述罪行的,能否成立自首?

  行为人主动向纪委投案或者因形迹可疑被纪委盘问教育后如实交代本人犯罪行为的,应当认定为自首,这一点实践中一般不存在疑议。但行为人被纪委“双规”后被迫如实交代自己的犯罪行为的,是否应认定为自首,则有不同意见。有的认为这种行为仍然符合自首的成立条件,应当认定为自首;有的认为这种行为刑法和司法解释都没有明确规定,不应当认定为自首;还有的则认为纪委的“双规”措施相当于司法机关的强制措施,在某种程度上甚至更为严厉,因此,行为人在“双规”期间如实供述的罪行与纪委所掌握的罪行不是同种罪行的,应当以余罪自首论,如果供述的是同种罪行,则不应当以自首论。笔者认为,对这种情况原则上应当认定为自首。理由如下:1、这种行为符合自首的成立条件。根据刑法第67条的规定,要成立自首,必须具备两个条件:一是自动投案;二是如实供述自己的罪行。其中,自动投案是如实供述罪行的前提,如实供述罪行是成立自首的关键。因此,“如实供述”应采严格标准,要求单独犯必须如实交代自己的主要犯罪事实,共犯必须如实交代自己的以及所知的同案犯的主要犯罪事实,主犯则必须交代所知道的整个共同犯罪的事实。“自动投案”则可采取较为宽松的解释,对投案的对象、时间、场所、方式和动机等不作特别限定,只要行为人出于己意自愿将自己置于司法机关的控制之下,都应当视为自动投案。行为人接到“双规”通知后,虽然到案有一定的被动性,但也经过其自由意志的选择,是自愿接受国家机关的审查和监督,只要其能如实供述本人的罪行,就应认定为自首,这是惩办与宽大刑事政策的必然要求。只有这样,才有利于罪犯自动投案、悔过自新、不致隐藏在社会上继续作案。2、“双规”不属于司法机关的强制措施。根据《行政监察法》第二十条第(三)项规定的“责令有违反行政纪律嫌疑的人员在指定的时间、地点就调查事项涉及的问题作出解释和说明,但是不得对其实行拘禁或者变相拘禁”,以及《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》第二十八条第(三)项规定的“要求有关人员在规定的时间、地点就案件所涉及的问题作出说明”,是国家法律和党内法规规定的纪检监察机关查处党纪、政纪案件的必要措施。这种措施虽然也有一定的强制性,但与司法机关的强制措施却有着质的不同。首先,作出的主体不同。目前,中国共产党的纪律检查机关和政府监察部门是采取合署办公的工作方式的,“双规”措施是由行政监察机关和党的纪律检查机关联合作出的,拘留、逮捕等强制措施是由司法机关作出的。其次,适用场所不同。“双规”措施必须在规定的地点进行,但规定的地点不能是司法机关的办公处所、羁押场所和行政部门的收容遣送场所;司法机关强制措施则没有适用场所的限制,根据需要可以在任何场所进行。第三,适用的前提不同。适用“双规”的前提是行为人有违反党纪、政纪的行为;适用司法机关强制措施的前提是行为人正在实施犯罪或者已实施了犯罪或者有实施了犯罪的嫌疑。第四,适用的对象不同。“双规”适用的对象是党纪、政纪违法者,司法机关强制措施适用的对象是现行犯、被告人、犯罪嫌疑人。因此,被纪委“双规”后而交代违法违纪事实的,不管行为人所交代的事实(包括犯罪事实)是否已经为纪委所掌握,都应视为司法机关未掌握,从而一律适用刑法第67条第1 款一般自首的规定,而无适用该条第2款余罪自首的可能。那种认为如果行为人所供述的罪行如果与纪委所掌握的罪行相同就不能认定为自首的观点,显然是与法律规定相悖的。

  实践中,纪委在查处案件时,有可能已经掌握了一定的犯罪线索和证据,基本上可以认定行为人实施了犯罪行为。纪委在对行为人查问核实并作出党纪政纪处分后,即将案件移交司法机关处理。此处情况类似于行政机关移交在执法过程中发现的刑事案件。由于行为人的犯罪事实已为纪委所掌握,行为人又是一般性地承认纪委所指证的犯罪事实,并未供述新的犯罪事实的,所以只能算是坦白,不能认定为自首。实践中还有这样一种情况,即当纪委发现所查处的特定案件有可能构成重大犯罪时,往往会同公安、检察等司法机关对案件展开调查,当对行为人适用司法强制措施后,行为人被迫承认犯罪事实的,则不应认定为自首。

  二、劳动教养期间供述罪行的,能否成立自首?

  劳动教养是指国家劳动教养机关机关依照劳动教养法规的规定,对违反治安管理、屡教不改的,或者有轻微的犯罪行为,不够或不需要给以刑罚处罚,而又符合劳动教养条件的人,采取限制其人身自由、进行强制性教育改造的治安行政处罚措施。根据《劳动教养试行办法》的规定,劳动教养的对象是违反治安管理法规,屡教不改的人,或者是有轻微的犯罪行为,但尚不够被追究刑事责任,又符合劳动教养条件的人。被劳动教养的人如实供述本人的罪行的,能否成立自首呢?对此,实践中也有不同意见。有的认为被劳动教养人员丧失了人身自由,类似于服刑犯,因此其只有交代出与劳动教养原因不同的行为的,才可以以余罪自首论。如果交代出的罪行与劳动教养原因相同,只是在程度上更为严重需要适用刑罚的,则不能算是自首。有的则认为如果将劳动教养人员排除在自首主体之外,不利于鼓励其积极改造,与自首制度的立法本意相违背,因此应将劳动教养人员主动交代本人罪行的情况一律作自首处理。笔者认为,劳动教养措施毕竟只是一种行政处罚,它既不同于司法强制措施,也不同于刑罚处罚。行为人的人身自由虽然受到一定的限制,但其意志是自由的,也没有罪行被他人发觉的现实“危险”。因此,行为人在劳动教养期间供述本人罪行的,包括对劳动教养原因的事实作出重大更正和补充,以致有适用刑罚必要的,都应认定为自首。

  三、 翻供后,能否成立自首?

  实践中常常发生这样的情况,即有的犯罪行为人主动投案后,在前一诉讼阶段尚能如实供述本人的罪行,但在随后的诉讼阶段,如审查起诉阶段、一审阶段、二审阶段等,由于畏惧严厉的刑罚或者受到他人不当教唆等原因,思想上又出现反复,以致又推翻原来的供述。对于这种情况,只要其他证据确实充分,足以证明行为人实施了指控的犯罪行为的,就应当对其定罪处罚。但行为人先前的主动投案并如实供述行为能否认定为自首,则有不同意见。根据《解释》规定,如实供述的最后阶段是在一审判决前。换言之,如果被告人投案后,在一审判决前没有如实供述,但在二审期间出于某种动机才如实供述的,则不能认定为自首。笔者认为,原则上只要行为人在任一诉讼阶段有推翻原供、拒不承认本人罪行行为的,即不应以自首认定;只有行为人在整个诉讼阶段自始至终如实供述本人罪行的,方可以自首认定。因为行为人只要有一次翻供行为,就表明其并没有悔罪之心,其主观恶性并没有真正消除或者减弱,对其从轻处罚的法律基础已经消失。另外,司法机关还得耗费[大量的人力、物力、财力去挖掘搜集其他证据来证明行为人犯罪的成立,因而自首的客观效果亦不复存在。鉴于行为人先前的供述行为没有保持必要的延续性,其积极效果已被其后的翻供行为所抵销,因此,自然就没有适用自首的余地。当然,行为人翻供后,司法机关经过侦查,没有找到其他充分的证据来证明行为人实施了犯罪行为,而行为人重新又如实供述的(包括在二审供述),则仍应认定为自首。

  在实际操作过程中,还要注意区分翻供与辩护、上诉的界限。辩护是犯罪嫌疑人、被告人及其辩护人根据事实和法律,针对控诉提出材料,发表意见,进行反驳和辩解的一种诉讼行为。辩护既可以针对案件的事实认定问题进行,也可以针对案件的法律问题进行。对法律适用问题进行辩护时,由于与案件的事实问题无关,故不存在行为人翻供的可能。而案件的事实认定问题又可分为对构成要件事实的认定和对非构成要件事实的认定。当对案件的构成事实问题进行辩护时,由于其影响案件的定性,行为人对部分或全部事实进行否认,即可能导致整个犯罪不能有效成立,等于推翻了先前的有罪供述,应当认定为翻供;当对案件的非构成事实进行辩护时,由于其主要影响对案件的量刑,不影响对案件的定性,不能否定行为人先前的有罪供述,故不得认定为翻供。总之,只要行为人的辩解与其先前的供述没有原则性的分歧,只要行为人对基本的犯罪构成事实没有否认,均是行为人依法行使辩护权,不能认为是翻供。一审判决作出后,行为人依法提出上诉,是其行使上诉权的表现,如果在二审过程中行为人没有否认先前的供述,同样不能以上诉行为来否定其先前的自首行为。另外,如果行为人翻供的内容不是主要犯罪事实或者实事求是地纠正了先前某些不实的供述,如实供述了整个犯罪事实,则仍应认定其如实供述了罪行,并不影响自首的成立。



  四、 供述同种罪行的,能否成立余罪自首?

  根据《解释》的规定,被采取强制措施的犯罪嫌疑人、被告人和已宣判的罪犯,如实供述司法机关尚未掌握的罪行,与司法机关已掌握的或者判决确定的罪行属不同种罪行的,以余罪自首论;属同种罪行的,则以坦白论。这一规定具有法律效力,实践中应当严格予以适用。但是,具体适用这一规定时仍时有争议,焦点在于行为人供述的罪行与判决已确定或者司法机关已掌握的罪行是同种罪行的,应否认定为自首。笔者认为,从法理上讲,应当予以认定。理由是:1、这一解释与法律规定不符。从刑法第67条第2款的规定来看,仅是规定余罪自首必须是司法机关还未掌握的“其他罪行”,即司法机关还没有发现的罪行,并没有限定行为人供述的罪行必须是异种罪行。《解释》将其限定为同种罪行,显然缩小了余罪自首的成立范围,不利于对被告人权益的保护。从刑法解释的一般原理来看,对某个条款、字词等无论是作扩张解释还是限制解释,都必须是有利于被告人的。这一解释违反了这一基本规则,属于不当解释。2、这一解释没有准确把握自首行为的实质。自首行为的意义在于行为人的主动供述行为既免除了司法机关为侦破查明案情所需的大量的时间、精力和财力,从而节约有限的司法资源,又反映出行为人主观上的认罪服法及人身危险性的消除或减弱。行为人所供述的罪行是同种罪行还是异种罪行,是供述罪行与先前罪行是否具有同一性、耦合性的问题,并不是供述行为本身是否成立的问题,更与所供述的罪行的性质、情节、社会危害性等因素无关。无论行为人所供述的罪行类型、性质如何,供述行为的本质都是一样的,都是犯罪分子犯罪后自愿将自己置于受国家追诉的地位,体现了犯罪分子悔罪自新的主观心理态度。既然行为的性质是一样的,处理上就不应区别对待。3、《解释》将这种情况作坦白处理对行为人合法权益的保护不够完整。因为坦白是一种酌定情节,司法机关可以考虑从轻处罚,也可以考虑不予以从轻处罚。如王某因受贿2万元而被司法机关拘留,在审讯中他主动供述了司法机关还未掌握的另外一次受贿9万元的行为。法院审理中因未考虑被告人这一供述情节,未对被告从轻处罚,使被告在服刑过程中一直申诉不断,影响了教育改造的效果。4、这一规定使认定自首会受司法人员主观意志的影响。定罪是主观对客观进行判断的一种活动,其结论难免带有个人意志色彩。但是,将是否是自首与罪行的类型联系起来,则会导致不恰当的结果。如李某因犯故意伤害罪在服刑期间如实供述了另一起伤害他人致死的案件,合议庭成员在认定这一行为的性质时产生了严重的分歧,有的认为应定故意伤害罪,有的认为应定故意杀人罪,由此造成了适用自首与否的分歧。这种将罪行的类型与自首的认定混为一谈的做法的弊端可见一斑。5、这一解释不利于刑法理论的创新。众所周知,如果对同种罪行适用自首的话,根据目前的刑法理论,尚欠缺司法可操作性。因为行为人在服刑期间供述同种罪行,尚可先对新罪适用自首的规定判处刑罚,再按照刑法第70条的规定将前后两个判决所判处的刑罚进行并罚。但行为人在被采取强制措施期间供述同种罪行适用自首则存有困难,因为司法惯例是判决宣告前对同种数罪不适用数罪并罚,而是作为一罪处理。如果对行为人其中一次的犯罪行为适用自首,则这一次自首有无溯及所有犯罪行为的效力,在判决书中该如何表达,又该如何适用刑罚等问题都有待明确。笔者猜测可能是为了方便操作,《解释》便将这种行为一概作坦白处理。但这种因噎废食的作法既不利于促使罪犯认罪服法,也不利于刑法理论的创新。建议最高人民法院重新审视这一规定,作出恰当的合理的解释。

  或减弱。行为人所供述的罪行是同种罪行还是异种罪行,是供述罪行与先前罪行是否具有同一性、耦合性的问题,并不是供述行为本身是否成立的问题,更与所供述的罪行的性质、情节、社会危害性等因素无关。无论行为人所供述的罪行类型、性质如何,供述行为的本质都是一样的,都是犯罪分子犯罪后自愿将自己置于受国家追诉的地位,体现了犯罪分子悔罪自新的主观心理态度。既然行为的性质是一样的,处理上就不应区别对待。3、《解释》将这种情况作坦白处理对行为人合法权益的保护不够完整。因为坦白是一种酌定情节,司法机关可以考虑从轻处罚,也可以考虑不予以从轻处罚。如王某因受贿2万元而被司法机关拘留,在审讯中他主动供述了司法机关还未掌握的另外一次受贿9万元的行为。法院审理中因未考虑被告人这一供述情节,未对被告从轻处罚,使被告在服刑过程中一直申诉不断,影响了教育改造的效果。4、这一规定使认定自首会受司法人员主观意志的影响。定罪是主观对客观进行判断的一种活动,其结论难免带有个人意志色彩。但是,将是否是自首与罪行的类型联系起来,则会导致不恰当的结果。如李某因犯故意伤害罪在服刑期间如实供述了另一起伤害他人致死的案件,合议庭成员在认定这一行为的性质时产生了严重的分歧,有的认为应定故意伤害罪,有的认为应定故意杀人罪,由此造成了适用自首与否的分歧。这种将罪行的类型与自首的认定混为一谈的做法的弊端可见一斑。5、这一解释不利于刑法理论的创新。众所周知,如果对同种罪行适用自首的话,根据目前的刑法理论,尚欠缺司法可操作性。因为行为人在服刑期间供述同种罪行,尚可先对新罪适用自首的规定判处刑罚,再按照刑法第70条的规定将前后两个判决所判处的刑罚进行并罚。但行为人在被采取强制措施期间供述同种罪行适用自首则存有困难,因为司法惯例是判决宣告前对同种数罪不适用数罪并罚,而是作为一罪处理。如果对行为人其中一次的犯罪行为适用自首,则这一次自首有无溯及所有犯罪行为的效力,在判决书中该如何表达,又该如何适用刑罚等问题都有待明确。笔者猜测可能是为了方便操作,《解释》便将这种行为一概作坦白处理。但这种因噎废食的作法既不利于促使罪犯认罪服法,也不利于刑法理论的创新。建议最高人民法院重新审视这一规定,作出恰当的合理的解释。

  有的认为应定故意伤害罪,有的认为应定故意杀人罪,由此造成了适用自首与否的分歧。这种将罪行的类型与自首的认定混为一谈的做法的弊端可见一斑。5、这一解释不利于刑法理论的创新。众所周知,如果对同种罪行适用自首的话,根据目前的刑法理论,尚欠缺司法可操作性。因为行为人在服刑期间供述同种罪行,尚可先对新罪适用自首的规定判处刑罚,再按照刑法第70条的规定将前后两个判决所判处的刑罚进行并罚。但行为人在被采取强制措施期间供述同种罪行适用自首则存有困难,因为司法惯例是判决宣告前对同种数罪不适用数罪并罚,而是作为一罪处理。如果对行为人其中一次的犯罪行为适用自首,则这一次自首有无溯及所有犯罪行为的效力,在判决书中该如何表达,又该如何适用刑罚等问题都有待明确。笔者猜测可能是为了方便操作,《解释》便将这种行为一概作坦白处理。但这种因噎废食的作法既不利于促使罪犯认罪服法,也不利于刑法理论的创新。建议最高人民法院重新审视这一规定,作出恰当的合理的解释。




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关于印发河池市以工代赈项目管理办法的通知

广西壮族自治区河池市人民政府


河政发[2006]70号




关于印发河池市以工代赈项目管理办法的通知




各县(市)、自治县、区人民政府,市直各委、办、局:

《河池市以工代赈项目管理办法(暂行)》已经2006年7月18日第三十四次政府常务会议原则通过,现印发你们,请认真贯彻实施。









二00六年十月九日










河池市以工代赈项目管理办法(暂行)




第一章 总 则


第一条 为加强和规范我市以工代赈工作,确保以工代赈项目在加快本市农村基础设施及农业生态环境建设,促进农村经济发展,巩固扶贫攻坚成果,加快社会主义新农村建设中发挥重要作用,根据国家发展和改革委员会《国家以工代赈管理办法》(2005年第41号令),财政部、国务院扶贫开发领导小组、原国家发展计划委员会《财政扶贫资金管理办法》(财农字[2000]18号),原国家计划委员会《关于进一步做好以工代赈有关工作的通知》(计农经[1996]1446号)和《关于进一步加强以工代赈管理的通知》(计农经[1998]213号)等相关法律法规以及自治区人民政府的有关规定,结合我市实际,特制定本办法。


第二章 管理部门职责


第二条 市发展和改革委员会是市以工代赈的行政主管部门;各县(市、区)发展和改革局(以下简称县级发改部门)是县级以工代赈的行政主管部门。

第三条 监察、财政、扶贫和审计部门是以工代赈项目的监督单位。交通、水利、农业、林业、水产畜牧等部门和项目所在地乡(镇)人民政府是以工代赈项目协作单位。

第四条 部门职责分工

(一)市发展和改革委员会承担全市以工代赈的管理职责,组织全市以工代赈项目前期工作、项目规划和年度计划的编制和修订,审查和审批项目可行性研究报告,下达自治区安排的项目年度建设计划,指导各县(市、区)实施项目,组织项目竣工验收。

(二)县级发改部门承担县域范围内以工代赈的具体管理职责,组织本级以工代赈项目前期工作、项目规划、年度计划的编制和修订、项目可行性研究报告的编制和项目实施。

第五条 监察部门负责项目的监督和检查,对项目实施过程中的违规违纪问题进行监督和处理。

第六条 财政部门负责项目建设资金的及时下达、拨付、报帐和项目建设财务制度执行情况的全程监管。参与项目可行性研究报告的评审、项目申报、项目实施监督和项目竣工验收。

第七条 扶贫部门负责中、长期扶贫规划目标的确定,保证以工代赈年度项目的申报符合本市实际,确保以工代赈工作围绕本市年度扶贫工作重点开展。参与项目规划、项目可行性研究报告的评审、项目年度计划申报、项目实施监督和项目竣工验收。

第八条 审计部门负责项目建设的财务审计工作,确保建设项目的决算、竣工审计符合国家相关政策。参与项目可行性研究报告的评审、项目实施监督和项目竣工验收。

第九条 交通、水利、林业、农业、水产畜牧等部门负责以工代赈项目中本行业对应项目施工图纸的审核、审批和项目建设的技术指导。参与项目可行性研究报告的评审及项目竣工验收。

第十条 以工代赈项目所在乡(镇)人民政府负责本乡(镇)项目实施涉及的土地调整、林木调整、青苗补偿及房屋、坟墓拆迁及宣传发动等相关工作;组织项目区的群众参与项目建设;参与项目竣工验收;抓好项目后续管理,确保项目发挥效益。


第三章 项目前期工作


第十一条 以工代赈资金投向必须是与贫困地区群众生产生活条件密切相关的基础设施和农业生态环境建设项目。建设内容主要包括:

(一)基本农田建设。包括开发耕地、改造中低产田、坡改梯等工程建设。

(二)农田水利建设。农田排灌所需要的小型水利工程和渠系配套工程建设。

(三)乡村公路。由县城或公路主干道通往行政村的公路建设,乡村之间的连接路段建设,扶贫开发重点项目的配套公路建设,以及桥、涵等工程建设。乡村道路原则上按四级砂砾路面,村屯道路按等外公路标准安排。

(四)人畜饮水工程。解决农村群众及大牲畜饮水问题所必需的小型水源工程、小型集中供水工程及配套设施建设。

(五)小流域综合治理。通过建坝筑堤、护岸固土和造林种草等措施进行综合开发治理,改善小流域生态环境,保护耕地,保护人民生命财产安全。

(六)草场建设。以围栏、种草、封育等措施为主进行的草场恢复和改良。

(七)林业示范工程。主要用于农业产业结构调整,大力发展经济林果,促进品种改良、低产改造和农民增收。

(八)易地扶贫搬迁工程。主要是为生存条件恶劣地区群众的搬迁提供基本的生产、生活条件和安置地必要的基础设施建设。

(九)根据国家有关要求安排的其它建设内容。

第十二条 编制以工代赈规划。规划以县(市、区)为基本单位,由县级发改部门组织有关单位共同编制。以工代赈规划中的项目,应当与其它相关规划中的项目互相衔接。

建立项目库。要紧密围绕规划目标、任务和布局,充分考虑需要和可能,做好项目论证和排序。项目库分计划执行库和项目储备库。严把项目入库关。实行动态管理,每年第四季度可根据实际情况对项目库进行适当调整。

第十三条 项目前期工作由发改部门牵头组织开展。

(一)由项目所在地县级发改部门聘请有资质的单位编制项目可行性研究报告。项目可行性研究报告可分类捆绑编制;上级补助资金在100万元以上的项目单独编制。可研编制完成后报请市发改委委托有资质的中介机构组织评审,通过评审后由市发改委审批。

(二)下一年度申报的项目,其可行性研究报告的编制和上报审批要在当年11月底前完成。

(三)经市发改委审批的项目按要求报自治区发改委审查备案。未完成前期工作和未经审批的项目,不得列入年度建设投资申报计划。

(四)项目涉及的土地、青苗、林木、房屋和坟墓拆迁等由群众集体内部自行调整和协商解决。此类影响项目实施的前期工作未完成的项目不予安排。

第十四条 年度建议计划由发改部门组织有关单位编制。

(一)编制年度建议计划,应当以本级政府的国民经济和社会发展计划为指导,坚持突出重点、统筹兼顾、因地制宜、讲求实效、群众积极性高的原则,做到扶贫效益、经济效益和生态效益有机结合。

(二)计划的编制要根据项目优先程度、前期工作完成情况、配套资金落实情况等从计划执行库中进行筛选。项目计划编制完成后,按上级规定逐级上报。

(三)县级发改部门在编制下一年度投资计划时,要严格按自治区下达的投资规模开展,在新时期扶贫工作阶段,以工代赈资金主要用于“整村推进”工作。

(四)年度项目投资计划表的主要内容包括:项目名称、建设性质、建设地点、是否贫困村、总投资、以工代赈资金、地方配套、劳务报酬、建设规模、工程建设标准、主要工程量、主要建设内容和效益等。计量单位统一按照国家发改委规定执行。


第四章 项目实施及管理


第十五条 项目实施要遵循“加强管理、降低成本、确保质量和进度、确保效益”的工作原则。

第十六条 年度项目计划下达后,县级发改部门要及时拟定项目建设实施方案,报请县级人民政府批准后方可实施。对于技术复杂、投资规模较大的项目,要委托有资质单位进行施工图设计,施工图设计经县级相应的主管部门审核、审批后,方可开工建设。年度项目建设期为一年。

第十七条 以工代赈项目应当按照工程设计标准施工,并确定每项工程的责任单位和责任人,确保工程质量。技术复杂、投资规模大的项目,可以实行招投标制,并按照规定开展工程监理。确定施工单位必须遵循公开、公平、公正和诚实信用的原则,任何单位和个人不得以任何方式非法干涉招(邀、议)标、投标活动。

第十八条 维护计划的严肃性。任何单位和个人不得擅自变更自治区下达的投资计划。个别确因特殊原因需要调整的,在项目实施前要按原申报程序逐级上报,待自治区发改委批准后方可调整和开工建设;计划外新增项目必须按规定完成前期工作。

第十九条 严格执行以工代赈劳务报酬政策。项目实施单位要优先吸收当地农民工,按当地同类工种的用工价格支付工资,并将该项支出登记造册。劳务报酬发放应当做到公开、足额、及时,严禁克扣和拖欠。

第二十条 县级各有关部门要各尽其责,密切配合,加强技术指导和质量管理。项目的技术和质量应符合审批后的施工图纸及有关要求。发改部门要加强与有关部门的联系和协作,组织力量抓好工程建设,确保项目按质、按量、按时完成。

第二十一条 项目管理实行建设进度报告制度和通报制度。项目进度实行季报制,每季度首月的3日前由县级发改部门将上一季度工程进度上报市发改委。全市项目建设进度由市发改委综合上报自治区发改委。市发改委定期在全市范围通报各县(市、区)的工作进度及存在问题。

第二十二条 以工代赈项目要设立项目标志牌,便于检查、管理和群众监督。标志牌的主要内容为:标题(××××年度以工代赈项目)、项目名称、建设规模、建设内容、投资规模及资金来源、受益范围、建设时间、设计单位、施工单位、管护单位或人员等。

第二十三条 项目实行年度总结和分析报告制度。项目主管部门在以工代赈项目年度执行终了时,于次年元月5日前将年度总结和效益分析报告报送市发改委;市发改委根据各县(市、区)报送的材料,形成全市以工代赈年度总结材料,报市人民政府和自治区发改委。


第五章 项目资金管理


第二十四条 以工代赈资金是国家政策性扶贫资金,包括国家安排的以工代赈资金和地方配套资金。以工代赈项目地方配套资金由项目所在地县级人民政府承担。

第二十五条 各县(市、区)要按照国家有关规定,积极筹措以工代赈地方配套资金,并保证及时、足额落实到位。国定贫困县要求地方配套资金不低于国家补助以工代赈资金的5%,区定贫困县要求地方配套资金不低于国家补助以工代赈资金的10%,各县(市、区)以工代赈项目地方配套资金按不低于上年度国家补助资金总额的5%~10%列入本级年度财政预算。以工代赈资金统筹安排、集中使用。项目的可研编制、评审,项目的勘测、设计和监理,项目审计、项目竣工验收等费用可在地方配套资金中列支。

第二十六条 年度计划下达后,项目所在县级主管部门应根据需要拟定项目建设资金使用计划,报请当地人民政府批准。县级财政部门在收到以工代赈预算支出通知后,要及时将资金转入本级发改部门在财政部门设立的以工代赈专户。

第二十七条 以工代赈资金由财政部门设立专户,实行专项管理,封闭运行,严禁挤占、挪用。统一实行财务报账制,所有项目必须单独列帐,单独核算。严格资金拨付程序。项目资金拨付,先由施工单位根据已完成工程量和需要拨付的资金量提出申请,经项目主管部门具体项目负责人审核,报主管部门负责人审批后拨付资金。要严格按照工程进度和规定程序拨付资金,任何单位和个人不得以任何借口截留或延误项目资金的拨付,保证项目建设按计划顺利实施。

第二十八条 以工代赈项目结余资金,原则上可优先用于弥补同期同类其它项目的资金缺口,其次结转用于次年新建计划内项目,但必须按规定完善报批手续。

第二十九条 以工代赈资金必须专款专用,不得用于下列各项开支:行政事业机构开支和人员经费;各种奖金、津贴和福利补助;弥补预算支出缺口和偿还债务;交通工具及通信设备;弥补企业亏损;修建楼、堂、管、所及住宅;各部门的经济实体;、大中型基建项目;小额信贷及基他性质的有偿使用;城市基础设施建设和城市扶贫;项目涉及的征地拆迁、青苗和林木补偿等;其他与以工代赈资金使用范围不相符的支出。

第三十条 以工代赈项目管理费必须全额用于项目管理的各项工作,严格按照规定专款专用,严禁私分或滥用。

第三十一条 年度计划执行终了,项目主管部门要根据财政部门的要求,按时编报会计报表和年度决算,由县级财政部门汇总后上报市级财政部门,市级财政部门根据各县(市、区)上报的报表编制以工代赈资金使用情况表上报自治区财政部门同时抄送有关部门。


第六章 项目竣工验收


第三十二条 项目验收分市、县两级进行。市级的主要任务是验收下达计划的执行情况;县级的主要任务是开展项目竣工验收。以工代赈项目经县级验收后,项目实施初步完成;经市级验收后,计划执行完毕。

第三十三条 项目竣工后,县级发改部门督促施工单位认真做好验收准备工作:整理汇编技术文件资料。包括计划下达文件、施工合同、监理合同、群众参与工程建设的劳务报酬原始凭证、施工图纸、施工图审批文件、工程预(决)算书等,分类立卷;核实实物工程量(应与会计、统计报表、施工合同相一致);送检报告单;工程质量等级的评定报告;施工总结;阶段性和隐蔽工程验收记录,对增减的工程量,提供由施工方、监理方、主管部门负责人签字的原始凭证;工程结算和竣工决算的审计报告等。

第三十四条 项目竣工验收由发改部门商财政、扶贫部门报所在县(市、区)人民政府批准后进行。

(一)县级验收由县发改局牵头,会同财政、扶贫、审计、行业主管、施工单位、设计单位、项目工程质量监理单位、项目乡(镇)政府等共同进行。

(二)县级验收的程序是:核实验收准备工作情况(包括实物工程量、档案资料等);处理验收过程中发现的和有争议的问题;形成《竣工验收报告书》和《验收鉴定书》。

(三)县级验收通过后,由县级发改部门向本级人民政府递交申报办理财产移交等相关手续,申报报告的内容包括竣工验收结果简述以及建议竣工验收后项目的管理单位、管理办法;向市发改委申请市级验收。

第三十五条 市级验收由市发改委牵头,会同财政、扶贫、审计、行业主管、施工单位、设计单位和项目工程质量监理等单位共同开展。

(一)申请市级验收的条件

1、项目全面完工。是指被验收项目已按照施工图纸、实施方案、计划要求完成全部工程量,在县级验收中发现需要整改的问题已按要求完成整改任务,并按要求设立了项目标志牌;

2、项目资金管理完善。申请验收的项目要求满足如下条件:无挤占、挪用项目资金问题,没有拖欠工程款或农民工劳务报酬,工程结算和竣工决算已通过审计。

3、建设项目的档案资料齐全、完整。

(二)市级验收要求县(市、区)提供的资料包括:市发改委下达的年度以工代赈项目计划以及与下达计划相对应的实际完成项目表;以工代赈计划执行情况及效益分析报告;县级验收报告、项目施工图纸、财务开支凭证等其它档案资料。

(三)市级验收的主要步骤是:听取计划执行情况及县级验收的情况汇报;进行工程项目现场复查和档案资料的审查;形成《以工代赈年度计划执行情况的验收意见》。

第七章 项目后续管理


第三十六条 加强项目后续管理。各乡(镇)政府负责建立村民养护村屯道路协会、饮水工程管护协会、水利渠道管护协会等各类协会组织,采取村规民约的形式明确项目管养责任人和具体责任、项目管养的资金筹措和管理、所要达到的预期目的等。建立责任制,对项目的后续管护工作进行全面负责和管理。以工代赈项目后续管理好坏,作为考核乡村干部的一项重要指标。


第八章 项目档案管理


第三十七条 规范管理以工代赈项目档案。按照一个项目一个档案的要求,建立资料齐全、数据真实可靠的项目档案。项目档案资料主要分为卡片和资料(文字资料和电子资料)两部分。档案主要内容包括:项目档案卡片;电子资料(项目实施前的现状、受灾状况记录,实施后的状况、各类图片等);技术资料(施工图纸、项目实施方案、图纸变更说明、施工合同、监理合同、工程质量等级评定意见等);文件资料(可研文本、审批文件、计划申报文件、计划下达文件、整改情况、竣工验收报告书、竣工验收鉴定书、验收通过批准文件、各种与本项目有关的会议纪要、领导批示或签字、向本级县人民政府递交申报办理财产移交的相关材料、项目总结材料等;财务资料(工程预决算书、资金帐目、出帐凭证、劳务报酬原始凭证、财务报表、未完工程明细表、固定资产构成分析表、阶段性和隐蔽性工程验收记录及原始凭证、整个工程竣工决算审计报告、年度财务审计报告等)。


第九章 监督和检查


第三十八条 各级主管部门要会同监察、财政、扶贫、审计等部门,加强以工代赈计划执行、资金使用、工程建设和财务管理等环节的监督、检查,建立定期、不定期的检查制度。如发现问题,要限期整改,及时纠正。
  第三十九条 县级主管部门年底前要组织本年度以工代赈计划执行和资金使用的全面自查和总结,根据上年度各单项工程验收情况写出上年度项目总体评价报告,在申报年度以工代赈项目建议计划时一并提交市发改委。
  第四十条 以工代赈项目应当实行公告、公示制,主动接受社会监督,把行政监督、群众监督和舆论监督结合起来。公告、公示的基本内容包括:项目名称、建设地点和期限、资金规模和来源、工程标准和效益、农民参加施工和劳务报酬发放情况等,并明示上级主管部门举报联系单位、通讯地址和电话。


第十章 奖 惩


第四十一 对机构健全,管理制度完善,人员到位,管理到位,能按时上报工程进度报表的项目主管部门,由市发改委给予通报表扬和奖励。对于资金能及时到位(包括以工代赈资金、地方配套资金)、项目按要求及时组织实施、工程质量好、进度快、能按计划及时组织验收、能及时足额兑现农民工劳务报酬、资金管理规范的项目县,在下一年度安排投资计划时应给予倾斜。

第四十二条 各级监察、审计、财政、扶贫部门要依法加强对以工代赈项目实施和资金管理的监督检查,发改、财政部门要配合审计等有关部门做好项目和资金的审计、检查、稽查工作。

有下列情形之一的,将不予申报项目计划或者扣除下年度以工代赈资金额度:

1、前期工作没有按要求完成的;

2、配套资金不按计划足额列入年度财政预算和及时拨付到位的;

3、上一年度以工代赈项目检查中发现的存在问题未能按要求予以整改的;

4、挥霍、浪费、截留、克扣、挤占以工代赈资金的;

5、计划下达后半年内仍然无法开工建设的;

6、不能按期完成建设任务的;

7、同一项目多头申报、多头申请资金的;

8、擅自调整建设计划、变更项目建设内容、降低建设标准、改变项目性质的;

9、上一年度不能及时兑现农民工劳务报酬的;

10、不能及时编报各类工作报表的。

第四十三条 对骗取、套取、挤占、挪用、滥用、贪污以工代赈资金的行为,要如数抵减下年度投资补助额度,并依法对有关单位和直接责任人进行处理。构成犯罪的,移交司法部门依法追究刑事责任。


第十一章 附 则


第四十四条 本暂行办法自印发之日起执行。

第四十五条 本暂行办法由河池市人民政府法制办与市发展和改革委员会负责解释。



教育部关于加强县级教师培训机构建设的指导意见

教育部


教育部关于加强县级教师培训机构建设的指导意见

(2002年3月1日)

教师〔2002〕3号


  改革开放以来,县级教师进修学校在完成小学教师学历补偿教育和普及九年义务教育的任务中作出了重要贡献。当前,义务教育阶段教师学历达标任务基本完成,中小学教师培训工作已逐渐转入以提高教师整体素质为目标的继续教育的新阶段。进入新世纪,面临基础教育改革与发展的新挑战,以县级教师进修学校为主体的县级教师培训机构(含市、区、旗级教师培训机构,下同)在实施中小学教师继续教育中占有重要地位,任务十分艰巨。但目前,全国县级教师培训机构总体看比较薄弱,功能单一,不能适应新时期开展中小学教师继续教育工作的需要,不能适应基础教育发展和改革的需要,亟待进一步加强和发展。为此,特提出以下指导意见:

一、进一步加强县级教师培训机构建设的必要性

根据《教师法》中"广大中小学教师享有参加进修或培训的权利,履行不断提高教育教学水平义务"的要求,必须高度重视和进一步加强县级教师培训机构建设,为广大中小学教师享受进修或培训的权利和履行业务提高的义务提供必要的基础设施和组织保障。
为贯彻落实《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》和《国务院关于基础教育改革与发展的决定》,完善以现有师范院校为主体的、有中国特色的教师教育体系;为落实《中小学教师继续教育规定》和《中小学校长培训规定》要求,建立和健全中小学教师继续教育制度,扎实推进中小学教师继续教育,必须进一步加强县级教师培训机构建设,使其成为我国教师教育体系不可缺少的重要组成部分。为进一步优化县级教师培训机构的资源配置,拓展其服务功能,切实提高县级教师培训机构为广大中小学教师进修服务的能力和水平,更好地开展基础教育新课程师资培训工作,推动农村基础教育的改革和发展,必须进一步加强县级教师培训机构建设,使县级教师培训机构成为广大农村中小学教师终身学习和提高专业水平的重要阵地。
为适应信息化社会的发展要求,更有效地利用卫星电视和计算机网络等现代远程教育手段,实现优质教育资源共享,提供高质量的教师继续教育的需要,必须进一步加强县级教师培训机构建设,使其成为广大农村中小学教师接受现代远程教育的工作站或教学点。
二、县级教师培训机构的性质和主要任务

县级教师培训机构是由县级人民政府领导、县级教育行政部门主管、以实施本地区中小学教师继续教育工作为主要任务,并具有与教师教育相关的管理、研究、服务和教育信息资源开发与利用等职能,具有独立法人资格的办学实体。
依据《教育法》、《教师法》和《中小学教师继续教育规定》、《中小学校长培训规定》以及国家、省、市(地)中小学教师继续教育的有关法规、方针和政策,实施对本地区义务教育阶段教师、幼儿园教师和小学校长的继续教育;为本地区中小学校开展教师校本培训提供指导和服务;承担本地区基础教育新课程、教材和教法培训等,成为本地区开展中小学教师继续教育工作的培训、研究和服务中心。
配合当地教育行政部门做好本地区内有关中小学教师继续教育和实施中小学教师资格制度的组织、协调、评价和服务工作,成为本地区中小学教师教育政策咨询和指导中心。
指导中小学教师在教学实践中学习和研究,推动中小学教师开展教改实验,不断提高中小学教师的专业化水平。
为本地区中小学校开展校本培训和日常教学提供信息技术和现代教育技术的服务,为通过现代远程教育手段开展教师继续教育提供帮助和支持。同时,要为广大教师研修学习提供必要的场所、设施、设备和资源等良好环境,辅导和帮助广大中小学教师充分利用各种信息资源开展自主学习。
三、加强县级教师培训机构建设的基本原则和要求

要按照小实体、多功能、大服务的原则加强县级教师培训机构建设。积极促进县级教师进修学校与县级电教、教研、教科研等相关部门的资源整合与合作,优化资源配置,形成合力,努力构建新型的现代教师培训机构。
要按照少而精、专兼结合、合理流动的原则加强县级教师培训机构师资队伍建设。专职教师的管理纳入中小学教师管理体系,促进教师在基础教育系统内合理流动。专职教师要掌握现代教育理论,了解本学科发展趋势,具备一定的学术水平,较强的实践能力、创新能力和教育教学研究能力,熟悉中小学教师继续教育的特点、规律,善于开展和组织教师进行有关继续教育教学活动;要熟悉基础教育,能够深入中小学课堂,参与和指导中小学教师进行教学改革和研究;兼职教师队伍建设要逐步规范化和制度化。根据县级教师培训机构的性质和任务,广泛聘请有关高等学校、科研单位的专家学者,社会各行业专业人才以及优秀中小学教师作为兼职教师和顾问,参与本地区中小学教师的继续教育工作。 要充分发挥专兼职教师各自的优势和特点,努力建设一支集培训、教学、教研于一体的具有较高水平的新型培训者队伍。
要按照精干、高效的原则,加强县级教师培训机构领导班子建设。要采取竞争上岗制度,选拔聘任思想政治素质较高、品德良好、热爱教育事业、懂得教育规律、熟悉教师工作、富有改革创新精神;具有大学本科及以上学历和较强的组织管理能力;具有团结协作精神,作风民主的同志担任行政主要负责人或进入领导班子。县级教师培训机构的领导实行任期目标责任制。
要按照先进性和实用性相结合的原则,加强县级教师培训机构的硬件建设。县级教师培训机构的各项硬件建设要突出教师职业专业化发展的特点,重点加强有关适用于各学科教师培训的实验室、多媒体教室、微格实验室、教育心理实验室、图书资源(包括文本资源和远程教育资源)等设施设备的建设,其标准应在当地逐步达到领先水平。
要加强县级教师培训机构卫星电视和计算机网络等远程教育所必备的信息化基础设施、环境和资源建设。要建设卫星电视接收系统和能与互联网相连接的高效实用,并与所辖区域内中小学相连通的计算机网络系统。
县级教师培训机构要遵循成人教育的规律和特点,多层次、多渠道、多形式地开展教师继续教育。要转变工作方式和方法,切实增强工作的针对性、实效性。积极探索各种行之有效的中小学教师继续教育形式和培训模式。通过与高等学校、电大、教科研等机构开展联合或合作等多种形式办学,积极探索以中小学教师继续教育为主、多元的、适应时代发展办学形式,提高培训机构的综合实力。构建开放的可持续发展的教师教育机制,增强服务功能,提高工作质量。
县级教师培训机构要了解中小学,研究中小学,服务中小学,与中小学校建立密切的伙伴关系。要密切结合本地区中小学教师的实际,研究探索促进中小学教师终身学习的有效机制,完善教师继续教育制度。
四、县级教师培训机构建设的领导和管理

要切实加强对县级教师培训机构的领导。各省(自治区、直辖市)要把加强县级教师培训机构的建设作为贯彻《国务院关于基础教育改革与发展的决定》精神,落实基础教育适度优先发展的一项重要举措。按照"地方负责、分级管理、以县为?quot;的原则,各地负有建设好县级教师培训机构的责任,要制定县级教师培训机构建设规划,明确有关部门的职能和分工,协调并督促有关部门予以落实。县级教育行政部门要把加强县级中小学教师培训机构建设,作为加强中小学教师队伍建设的一项重要职能和紧迫任务,采取必要的倾斜政策,加大力度优先抓好。
要确保县级中小学教师培训机构的经费来源。县级教师培训机构建设要以财政拨款为主,多渠道筹措建设经费。要切实保证县级教师培训机构开展中小学教师继续教育基本经费来源,并积极探索经费来源的其他有效渠道。
要抓紧制定加强县级教师培训机构建设的有关政策法规。各省级教育行政部门应依据国家教育行政部门有关政策法规,结合各地实际,制定加强县级教师培训机构建设的地方性政策法规和具体标准要求,促进县级教师培训机构的建设和继续教育工作的持续健康发展。
要加强对县级教师培训机构建设和办学质量的督导和评估。各省(自治区、直辖市)教育行政部门要把县级教师培训机构建设的水平作为评估当地基础教育工作和中小学教师继续教育工作的重要内容之一。督导部门要进行督导检查和评估。我部将制定示范性县级教师培训机构建设的评估标准,并在全国建设一批示范性县级教师培训机构,以促进各地县级教师培训机构建设,提高培训质量.
县级教师培训机构不得随意撤消。县级教师培训机构的调整或撤消必须由县级人民政府提出申请,经上一级人民政府审核,报省级教育行政部门批准备案。 请按照本意见精神,结合本地区实际,认真贯彻执行。