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四川省广元市人民政府办公室


广元市人民政府办公室关于印发《公文办理程序规定》《公文代拟稿起草报送规定》的通知

广府办发〔2009〕2号


各县、区人民政府，市级各部门，广元经济开发区、市天然气综合利用工业园区管委会：
《公文办理程序规定》和《公文代拟稿起草报送规定》已作了进一步的修订完善,经市政府同意，现予印发，请遵照执行。



二○○九年一月十三日



公文办理程序规定

为严格公文办理程序，提高办文效率和质量，根据《国家行政机关公文处理办法》、《四川省国家机关公文处理实施细则》的有关规定和市政府领导的要求，就规范市政府（市政府办公室）公文办理程序制定本规定。
一、收文管理
（一）签收。市政府办公室收文按照“一个漏斗进、一个漏斗出”的原则，所有来文一律由市政府办公室综合科专人签收（节假日由总值班室进行签收和处理，信息类传真由信息技术科签收和处理）。签收人对来文单位的公文，要按照公文报送的有关规定进行审查，对不符合规定的公文要作退文处理，并说明退文理由。除特殊紧急重要公文外，各地各部门不得直接向市政府领导和领导身边工作人员报送公文。对不按规定报送公文的单位，由市政府办公室综合科汇总后，市政府办公室适时予以通报批评。市级部门、县区政府、广元经济开发区管委会、市天然气综合利用工业园区管委会、驻广单位报市政府的请示、报告均通过市政府公文无纸化传输系统报送，未联网单位报送纸质文件按每件5份呈送。涉及机构编制、征地问题的公文分别直接送市编委办、市国土资源局办理。
（二）处理。市政府办公室综合科根据来文内容、性质、紧急程度及涉密等级及时进行登记，提出初步拟办意见并加盖分类处理章后，送分管文秘的副秘书长。
（三）拟办。分管文秘的副秘书长对提出的初步拟办意见进行审核并提出处理意见。
（四）阅批。根据处理意见，市政府办公室综合科将来文送市政府办公室相关文秘科室，由市政府办公室相关文秘科室呈送市长、副市长或秘书长、副秘书长、办公室副主任阅批。其中，一般的传阅件、呈批件，按照“自下而上”顺序送联系工作的副主任、副秘书长、秘书长、分管副市长、市长签批。对需要办理的公文，联系工作的副主任、副秘书长、秘书长和分管副市长应提出明确处理意见，为最后签批的领导提供决策参考。对上级来文中需及时办理的重要急办件，按照“自上而下”的顺序送市长、副市长、秘书长、市长助理阅批。市政府领导签批公文后返回市政府办公室相关文秘科室，领导之间不横传文件，市政府领导原则上不在未经市政府办公室处理的文件上签批意见。所有收文原则上由市政府办公室封闭运转，紧急重要公文经领导同意，可由承办单位派专人呈送。领导不在市城区而急需办理的紧急重要公文，可根据领导要求，由市政府办公室相关文秘科室电传至领导所在地签署意见，传回后按程序办理，领导回来后补签；也可根据领导电话指示先办理后补签，接听领导电话的工作人员要在公文处理笺上作好电话记录。
（五）承办。市政府办公室相关文秘科室及时清理领导签署的公文，并根据市政府领导批办意见，及时转交有关县区、部门或科室办理。急办件要及时办理，领导签批的急办件由相关文秘科室办理完后退回市政府办公室综合科存档。传阅件原则上在领导处滞留时间不超过1个工作日，领导签批后及时退回市政府办公室综合科。领导出差2天以上，市政府办公室相关文秘科室要告知市政府办公室综合科，以便调整公文传阅顺序。来文有时限要求的须按时办结，无时限要求的，原则上应在5个工作日内办结（要求解决资金、车辆编制和须调查研究的重大请示事项除外）。
（六）催办。对需办复的公文，市政府办公室相关文秘科室要适时地进行督促催办，以防积压和延误。需部门直接办理的原则上应在5个工作日办结，需部门提出意见的，原则上应在3个工作日内回复。市政府办公室综合科会同各文秘科室每个月对公文运转办理情况进行一次清理汇总；对办文拖拉、落实不力、屡催不办的部门，市政府办公室适时予以通报批评；对因办文不力造成重大不良影响的，报市政府领导同意后追究相关责任。
（七）存档。公文办结后，市政府办公室有关文秘科室要及时将办理结果向有关领导汇报，并将来文和办理结果退回市政府办公室综合科存档。
二、发文管理
（一）拟稿。凡以市政府、市政府办公室名义发文的，按照“谁主办、谁拟稿”的原则由主办单位起草。
（二）会签。起草单位将文稿送市政府办公室核稿前，若文稿内容涉及其他单位的，拟稿单位应坚持“先会签、后送批”的原则，送有关单位会签。会签文稿必须由会签单位主要负责人签署意见并加盖单位公章。文稿会签过程中未能取得一致意见，应将分歧意见如实汇报，由联系工作的副主任、副秘书长或秘书长进行协调，取得一致意见后再由市政府办公室按程序审核。凡需会签而未会签和签章的文稿，市政府办公室不予受理。
（三）核稿。代拟的文稿送市政府办公室相关文秘科室初审和市政府办公室综合科校核后，呈分管文秘的副秘书长、联系工作的副主任、副秘书长和秘书长审核，由市政府领导审批签发。规范性文件应先送市政府法制办审核后，再按发文程序送市政府办公室核稿。未经市政府办公室相关文秘科室初核、综合科校核和分管文秘的副秘书长审核的文稿，不得直接先送市政府领导签发。对不按程序呈送的文稿有关领导应不予签发。代拟文稿在审签过程中，市政府办公室综合科要关注前后审签意见，对前后审签意见不一致的，在协调一致之前领导应不予签发。
（四）签发。市政府和市政府办公室发出的公文，由市长、副市长或秘书长按照规定职责权限审核签发。办文过程中，必须给领导留足决策和签批时间。已经市委、市政府决定、议定事项，原则上应留足2个工作日；其余文稿呈送签批时间原则上应留足5个工作日。标注紧急文件必须出具相关依据。
1、市政府文件：
上行文：向上级的请示、报告按程序处理后送分管副市长审核把关，由市长或市长委托常务副市长签发。
平行文和下行文：涉及两位以上副市长分管工作的全局性、综合性及重大方针政策方面的，由市长或市长委托常务副市长签发；一般工作性文件由分管副市长签发。
2、市政府办公室文件：按程序处理后送秘书长签发或秘书长审核后送市长、副市长签发。
3、会议纪要：按程序处理后送主持会议的市政府领导签发。重要的或涉及两位以上副市长分管工作的，由市长或市长委托常务副市长签发。受市长、副市长委托召开会议的会议纪要仍由市长、副市长签发，涉及到“人、财、物”的需秘书长审核后再呈市长、副市长签发。
（五）印刷。凡未按程序签发的公文，市政府办公室综合科原则上不予付印。以市政府、市政府办公室名义发出的文件坚持“谁主办、谁校对”的原则，由拟稿主办人员负责，交市政府办公室综合科编号，由拟稿主办人员负责校对、付印；规范性文件、张贴的公布性文件（公告、通告等），须经市政府法制办、相关文秘科室在终校清样上复核签字后付印。市政府办公室综合科在对文件用印前，应对文件的印刷和装订情况进行复核。
（六）发送。市政府、市政府办公室发出的文件，均由市政府办公室综合科按照发文范围通过市政府公文无纸化传输系统发送（未联网单位发送纸质文件）。急件应按要求时间发出，发市级部门的文件可由市政府办公室综合科或承办部门电话通知相关部门到指定地点领取；发县区和受文单位不在市城区的省、市属以上事业单位，由市政府办公室综合科或承办部门通过机要渠道发出。
三、办结和归档
承办人员对已经办理的公文，要定期进行清理检查，根据有关规定和实际情况，确定所办文件是否办结。已办结的文件，应及时移交市政府办公室有关科室，年终向市政府办公室档案室移交归档。


公文代拟稿起草报送规定

为减少公文数量，提高公文质量，转变工作方式，做到务实高效，根据《国家行政机关公文处理办法》、《四川省国家行政机关公文处理实施细则》的有关要求，现就规范市政府（含市政府办公室）公文代拟稿起草报送工作，制定本规定。
一、明确公文代拟稿的起草要求
（一）制发公文应当确有必要，注重效用。起草前应进行充分调研、论证，力求行文的针对性和执行的有效性。对发文内容涉及重大公共利益和切身利益的决策事项，应在相应范围内进行听证。
（二）起草的公文代拟稿必须符合党的路线、方针、政策和国家的法律、法规及上级相关的指示精神，不得超越法定权限，不得违法增加公民、法人或者其他组织的义务。
（三）起草作为行政管理依据的规范性文件，应当在起草过程中采取多种形式广泛征求意见。
（四）起草的公文代拟稿应做到观点明确、情况属实、内容充实、条理清晰、结构严谨、文字精练、用语准确、篇幅简短、格式规范、体例适当。
（五）起草的公文代拟稿应着眼全局，不得夹带部门利益或需另按程序处理的人事、编制、经费等问题。
二、规范公文代拟稿的起草、报送程序
（一）报送市政府的公文代拟稿，应经主办部门办公室或综合科负责人审核把关签字，由部门主要负责人审签；如主要负责人外出，则由主持工作的负责人审签并加盖单位公章报送。
（二）凡公文代拟稿涉及其他部门工作的，主办部门必须坚持“先会签，后送批”的制度。相关部门意见一致则由相关部门主要负责人会签后上报；相关部门有不同意见的，应在2个工作日内提出书面意见回复主办部门，如因特殊情况不能按时回复，则应与主办部门联系并告知理由，否则视为无不同意见。主办部门应根据有关意见，进一步修改。主办部门对意见不认可，经与相关部门协调，仍不能形成一致意见的，主办部门在报送代拟稿时应书面说明向市政府有关情况，加盖本部门公章，同时将相关部门的书面意见及理据一并呈送市政府办公室。
（三）公文代拟稿在发文稿上还应填写主办部门联系人、校核责任人及电话号码。
（四）市政府各部门报送的公文代拟稿，先送市政府办公室相关文秘科室初审后，送市政府办公室综合科校核，部门在报送时须一并附上相关政策依据复印件和公文代拟稿电子文档。
（五）市委、市政府联合行文的，属党委部门或群团组织送审的公文代拟稿，主办部门先送市委办公室审核；属市政府部门送审的公文代拟稿，主办部门先送市政府办公室审核。
（六）主办部门将代拟稿直接送领导签发的，未经市政府办公室审核，原则上不予印发，退回主办部门按规定程序重新送签。
（七）对规范性文件代拟稿先送市政府法制办审核后再送市政府办公室审核。
（八）对经市政府常务会议讨论通过的文件，主办部门应在会后2个工作日内按会议议定内容修改后送市政府办公室审核发文。
三、减少市政府发文数量
（一）凡上级文件已下发至县区政府，市上无新的具体措施和实施意见的，原则上市政府不再向县区发贯彻意见或转发。
（二）凡属各部门职权范围内的事项，原则上由部门自行发文。
（三）部门可以联合发文的，由相关部门自行发文，原则上市政府不再批转或转发。
（四）各类领导小组等议事协调机构安排部署工作，原则上自行发文；调整领导小组不涉及组长、副组长的，由领导小组自行发文调整。
四、实行退文制度
（一）代拟稿内容与党的路线、方针、政策和国家法律、法规、及上级相关的指示精神相抵触的，退回起草部门。
（二）对敷衍塞责，照搬照抄上级文件，重申已有政策条文，无切实可行的新的具体措施和办法的，均不发文，退回起草部门。
（三）未同时报送法规政策依据，经催办仍不及时报送的，退回起草部门。
（四）对运用文种不当、内容与体例不符或文法不通、条理不清、篇幅冗长、字迹不清楚、文稿质量差的，退回起草部门。
（五）报送市政府前，公文代拟稿未经审核把关，无主办部门办公室或综合科负责人和主办部门主要负责人签字的，退回补签。涉及有关部门事项，但未协商、无会签意见的，退回后，协商会签。规范性文件未经市政府法制办审核的，退回起草部门转市政府法制办审核。
起草部门按要求对代拟稿进行认真修改，完善程序后重新报送。
市政府办公室每半年对退文情况进行清理，凡退文3次以上的，报市政府领导同意后对相关部门予以通报批评。



无主"乌龟”砸伤人 全楼住户共担责

[案情]


　　200３年４月5日，江西省吉水县某临街小百货店的老板张某准备回家吃午饭，刚刚迈出店门，突然就有一个东西砸在他的头上，张某当即倒地昏迷。他的妻子急忙上前扶住，发现其头部砸伤。同时发现，“肇事者”原来是从楼上掉下来的一只圆盘大小的乌龟，是从楼上掉下来的。张某的小百货店在小区的一楼，上面还有2到7层是居民住宅，乌龟肯定是住在2至7层的居民在阳台上饲养的，是从上面掉下来的。张某妻子拿着乌龟从2楼找到7楼敲门让邻居认领，但是这些邻居均不承认自己饲养乌龟。张妻报警，至今未能查明真．张某在医院，至今昏迷不醒．张妻表示，希望养龟的住户能够自觉承认，承担责任，如果无人承认，他将向2至7楼居民集体索赔。

　　这个案件虽然简单，但是在法律上却非常复杂，主要涉及的是本案究竟是动物致害，还是一般的物件致害的问题。我国《民法通则》第127条规定的是动物致害的侵权行为及其责任，本案造成损害的是乌龟，当然是动物。但是，这个乌龟又不是一般的动物致害，而是在楼上坠落下来造成的损害，因此又比较接近《民法通则》第126条规定的建筑物的悬挂物、搁置物脱落、坠落造成损害的物件致害责任。前者是无过错责任，后者是过错推定责任。更为复杂的是，本案致害物乌龟的所有人不明，目前还没有查明究竟谁是乌龟的所有人或者管理人，如果最终无法查明这一点，那么就有可能存在魏某所说的有可能是乌龟的所有人或者管理人的楼上6户居民承担连带责任，因为这又接近建筑物抛掷物的侵权责任。

[评析]

　　 对此案究竟应当怎样适用法律，确定侵权责任，笔者意见是：

　　1.本案的实质确实是动物致害的侵权行为。不论怎样，这个案件造成损害的都是乌龟，是动物，而不是其他没有生命的物。但是这个案件与一般的动物致害侵权行为有所区别。《民法通则》第127条规定的动物致害侵权责任，说的是动物的自主加害，是因为所有人或者管理人对动物没有管理好，而使动物由于其本性，自主加害于他人。而本案则不然，是因动物管理不当在楼上坠落，造成他人损害。尽管如此，这个案件终究是动物造成的损害，适用《民法通则》第127条确定的规则，适用无过错责任原则确定侵权责任，是有道理的。因此，只要乌龟的所有人或者管理人的行为具有违法性、造成了损害、二者之间有因果关系，就构成侵权责任。

　　2.但是，本案毕竟与一般的动物致害侵权行为有所不同。因此在确定其侵权责任的时候，应当参考《民法通则》第126条的规定，这就是，乌龟是在建筑物上由于坠落而造成的损害，因此可以按照坠落物造成他人损害的规则处理。如果确认坠落的乌龟是何人所有或者何人管理，那么就应当由其所有人或者管理人对受害人承担侵权责任。对此，尽管没有更为重要的意义，但是却对下面的意见具有指导意义。

　　3.现在经过警方侦查也无法确定乌龟的所有人或者管理人，那么，这个案件就极类似于建筑物抛掷物的侵权责任。在重庆法院判决的建筑物抛掷物的侵权责任案件中，一个高层建筑上有人抛掷一个烟灰缸，造成过路人伤害，无法确定究竟是该建筑物的哪一个人所为，因此，法院为了保护受害人损害赔偿权利的实现，确定由该建筑物的不能证明自己没有实施这个行为的人承担连带赔偿责任。这就是建筑物抛掷物责任的规则。尽管有很多人反对这个案件确立的规则，但是，法理认为这样的规则是合理的，从保护受害人的角度上说是公平的。当然，在最高人民法院人身损害赔偿司法解释规定的物件致人损害的侵权责任中，没有规定这个规则，因为存在很大的争议。如果无法查清致害的乌龟的所有人或者管理人，但可以肯定一点，就是乌龟必然是张某楼上2至7楼的居民之一所有或者管理，不可能是他人。因此，为了保护受害人的损害赔偿权利得到实现，也就是依据民法同情弱者的原则，可以参照物件致人损害的建筑物抛掷物的规则，确定由2至7楼的6户居民对张某的损害承担连带赔偿责任，如果其中有人能够证明自己从来没有养过乌龟，也就是不可能实施这样的管理不当的行为的，可以免除自己的责任。

　　可见，这个案件在适用法律上的复杂程度，没有现成的规则可以适用。因此，要经过以上这些复杂的过程才能够确定。至于其损害赔偿标准的确定倒是简单，就按照一般的人身损害赔偿的确定标准确定即可，没有特殊的规则。


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