鄂尔多斯市人民政府关于公布《鄂尔多斯市突发事件问责办法》的通知
内蒙古自治区鄂尔多斯市人民政府
鄂尔多斯市人民政府关于公布《鄂尔多斯市突发事件问责办法》的通知
各旗区人民政府，康巴什新区管理委员会，市人民政府各部门，各直属单位，各大企事业单位：
《鄂尔多斯市突发事件问责办法》已经市人民政府2011年第10次常务会议通过，现予公布。
二〇一一年七月二十一日
鄂尔多斯市突发事件问责办法
第一条 为切实强化各级领导干部处置突发事件的责任，提高突发事件快速应急处置能力，最大限度降低突发事件造成的危害和影响，根据《中华人民共和国突发事件应对法》及有关法律、法规和政策，结合我市实际，制定本办法。
第二条 本办法所称突发事件，是指突然发生，造成或可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。
第三条 全市各级行政机关及其所属机构，以及具有或受委托行使公共管理和服务职责的组织，公立学校、医院、科研院所（中心）等事业单位，国有及国有控股企业的市管领导干部(下称负责人)，不履行或不正确履行工作职责，造成突发事件或处置突发事件不力的，依照本办法问责。
第四条 问责的原则：遵循权责统一、分级负责、依法规范、改进工作与追究责任相结合的原则。
第五条 问责方式。
(一)诫勉谈话；
(二)取消当年评优评先资格；
(三)责令作出书面检查；
(四)责令公开道歉；
(五)通报批评；
(六)调整工作岗位；
(七)停职检查；
(八)劝其引咎辞职；
(九)责令辞职；
(十)免职。
以上问责方式可以单独使用或合并使用。
采用本条第(六)项至第(十)项问责方式的，应当按照干部管理权限和规定的程序办理。
被问责的情形构成违反党纪、政纪应追究纪律责任的，由市纪律检查委员会、市监察局立案查处；涉嫌犯罪的，移送司法机关依法追究其刑事责任。
第六条 出现以下情况之一的，对直接主管人员和其他直接责任人员依法实行行政问责。
（一）未按规定采取预防措施导致发生突发事件，或未采取必要的防范措施导致发生次生、衍生事件的；
（二）未执行有关规定或执行不力，做出错误决策，侵害群众利益，引发社会安全事件或致使事件升级的；
（三）因滥用职权，强令、授意施行违法行政行为，或因不作为导致发生重大突发事件的；
（四）对本辖区、本部门、本单位存在的可能引发突发事件的矛盾纠纷不认真解决，失职、渎职，甚至怂恿群众到上级机关非法集体上访，致使发生突发事件的；
（五）因工作失职或监管不力导致发生重大突发事件，或在较短时间内连续发生重大突发事件，造成重大损失或者恶劣影响的；
（六）因泄露国家秘密或违反工作纪律等行为，导致群众非法集体上访或引发突发事件的；
（七）迟报、谎报、瞒报、漏报有关突发事件的信息或者通报、报送、公布虚假信息，造成不良后果的；
（八）未按规定及时发布突发事件警报、采取预警措施，导致损害发生的；
（九）未按规定及时采取措施处置突发事件或者处置不当，造成不良后果的；
（十）不服从上级人民政府对突发事件应急处置工作的统一领导、指挥和协调的；
（十一）违反规定指令公安机关参与非警务活动或违规派出警力处置突发事件，滥用强制措施、警械（包括携带、使用武器），造成矛盾升级、事态扩大的；
（十二）其他在应对突发事件工作中，给国家利益、人民生命财产安全、公共财产造成重大损失或恶劣影响等失职行为的。
第七条 根据被问责情形的情节轻重、损害和影响的大小决定问责方式。
(一)情节轻微，损害和影响较小的，对负责人采用诫勉谈话、取消当年评优评先资格、责令作出书面检查的方式问责；
(二)情节严重，损害和影响较大的，对负责人采用责令公开道歉、通报批评、调整工作岗位、停职检查的方式问责；
(三)情节特别严重，损害和影响重大的，对负责人采用劝其引咎辞职、责令辞职、免职的方式问责。
第八条 有下列情形之一的，应当从重问责。
(一)一年内被两次（含两次）以上问责的；
(二)在被问责过程中，干扰、阻碍、不配合调查的；
(三)打击、报复、威胁、陷害办案人、检举人、控告人、证明人及其他有关人员的；
(四)拉拢、收买问责调查人员，采取不正当行为干预调查，影响公正实施问责的。
第九条 发现并及时主动纠正错误且未造成重大损害和影响的，可从轻、减轻问责。
第十条 有下列情形之一的，可免予问责。
(一)因下级机关(单位、部门)以及有关人员弄虚作假，致使难以作出正确判断，造成未能正确履行职责的；
(二)因适用的法律、法规、规章、政策及有关内部管理制度未作出具体、详细、明确规定或要求，无法认定责任的；
(三)已经引咎辞职的；
(四)因不可抗拒因素难以履行职责的。
第十一条 本办法自发布之日起施行。
婚姻登记效力、婚姻效力与重婚罪
王璞
问题的提出
张男与王女于2000年10月在某街道办事处登记结婚，此前，二人曾长期同居，对外以夫妻相称。2001年10月，二人发生矛盾，张某搬出与王女共住的房屋。2002年元月，张男又与李女办理了结婚登记，并举行了婚礼。王女得知后，以重婚罪将张男起诉至法院。法院审理期间，张男以某办事处违法办理结婚证为由，对该办事处提起行政诉讼，要求撤销结婚证书。重婚案件遂中止审理。
受案法院在开庭审理后认定以下事实：2000年9月29日，张男持自己与王女的合影照片、王女的离婚判决书，独自到被告处申请办理结婚登记，经办事处人员同意，张男将结婚登记申请表带回家中让王女签字。2001年元月，被告在张、王二人未到场的情况下，为二人填制了结婚证书。当天，张男与办事处人员一起去为王女送结婚证书，当时王未收，该办事处人员将结婚证书带回自己处保管。至2001年10月15日，张女去该办事处将二份结婚证领走。
受理法院认为：本案被告在女方未到场的情况下，未对张男提供的登记手续进行核实，便为二人制作结婚证书，违反了民政部《婚姻登记管理条理例》的有关规定。王女拒收结婚证书及办事处人员将证带回的行为，说明该次结婚登记申请以未得到法律的许可而告终。数月后王女要求领证，应视为新的结婚登记申请，被告未查明张男是否同意与王女结婚的事实，而将结婚证交与王女，认定事实错误，程序违法。因此判决：撤销被告为原告和王女办理的结婚证。
本案中，围绕着结婚证是否应当撤销、以及撤证是否影响对张某构成重婚罪的认定等，存在诸多争议。本文特列举如下，与同行商榷。
问题一、就本案而言，如果婚姻登记机关仅因程序违法，
是否可以撤销被诉行政行为？
行政诉讼以审查被诉行政行为的合法性为内容，包括程序和实体。被诉行政行为如果存在程序和实体上的违法事由，原则上应被撤销。但是，存在一些特殊事由的，也可以不撤销。从最高人民法院在《关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《解释》）中第五十七条和五十八条规定可以看出，被诉行政行为违法但不撤销的情况有以下两类：
一）、作出确认被诉行政行为违法但不撤销的判决：
1、行政不作为；
2、不具有可撤销的内容；
3、依法不成立或无效。
二）、作出确认被诉行政行为违法但不撤销的判决，并责令采取相应的补救措施：
被诉行政行为违法，但撤销将会给国家利益或公共利益造成重大损失的。
另外，依据《解释》第五十九条的规定，被诉行政行为违法，但是撤销将会给公共利益或他人的合法权益造成损害的，可在判决撤销的同时，责令行政机关采取相应的补救措施。
如果行政行为违法，对该被诉行政行为撤销后，将会侵犯到第三人的合法权益，且不具有可补救性，如何处理，《解释》中却未作规定。本案中，结婚证书被撤销后，将对张男与王女之间的婚姻效力的认定带来障碍，并会侵犯到王女的合法权益，况且，结婚证书被撤销后，行政机关没有任何措施可以进行补救。对于此种情况，《行政诉讼法》及相关的司法解释均未规定。
一种意见认为，既然行政诉讼以对行政行为的合法性审查为内容，合法性包括程序合法和实体合法，那么一项明显违反法定程序的行政行为，又不存在上述《解释》第58条的情况，显然应当被撤销。
另一种意见认为，不能仅因行政机关的婚姻登记违反法定程序来撤销结婚证书。该结婚证书的撤销涉及到第三人王女的合法权益，并且不具有可补救性，应作出确认违法但不撤销的判决。
笔者以为，对此种行政行为，应依据《婚姻法》审查当事人是否符合结婚的实质要件。婚姻的实质要件包括：1、双方自愿；2、符合法定的婚龄；3、不是近亲和不存在医学上禁止结婚的疾病。如果当事人符合结婚的实质要件，仅在结婚登记时未遵守法定程序，或婚姻登记机关未严格程序，依据最高院的有关司法解释，本案中二人的婚姻关系应为有效。那么，对于一桩在法律上有效的婚姻，如果因为行政机关的过失而撤销结婚证书，会对无辜当事人的合法权益造成侵害。特别是在一方存在恶意的情况下，如婚姻中一方移情别恋，为逃避重婚行为而带来的处罚时，很容易选择提起行政诉讼而撤销结婚证书，等于是帮助当事人轻易地规避了法律。
另外，“法治行政原则之所以要求纠正违法行政行为，主要是因为违法的行政行为往往损害公共利益或他人的合法权益。如果一个违法的行政行为既不直接涉及公共利益，也不涉及当事人之外的公民、组织的权益，即使它构成违法，也不一定必须予以纠正。如果行政违法不侵害任何一方的合法权益，而撤销该行政行为将侵害当事人或他人的合法权益，则不能撤销该违法行为”（1）。最高法的解释没有注意到这个情况，但实践中可以参照第五十八条来处理，作出确认违法（但不撤销）的判决。
问题二、如果该结婚证书因程序违法被撤销，
张男的行为是否构成重婚罪？
张男的行为是否构成重婚罪，首先要考察张男与王女婚姻关系是否有效。对此，也存在两种不同意见。
一种意见认为，在结婚证书仅因程序违法被撤销的情况下，不影响婚姻关系的效力。因为依据我国《婚姻法》的有关规定，婚姻有效的条件包括实质要件和形式要件，本案中张男和王女的婚姻关系符合结婚的实质要件，也符合法定的形式要件??办理结婚登记。该形式要件的效力并不当然以登记的程序是否合法为前提。若该形式要件的违法不足以影响到或实际未影响到实质要件的成立，那么，该婚姻关系应为有效的婚姻关系。本案中，张男明知自己与他人存在已经登记的婚姻关系，在没有依法解除该关系前，而又与李女结婚，主观上有重婚的故意，客观上造成了重婚的事实，结婚证书被撤销的事实和效力既不溯及张男实施重婚行为之时，也不影响对张王二人婚姻效力的认定。张男的行为应构成重婚罪。
另一种意见认为，结婚证书被撤销的行为，等同于民事审判程序的宣告婚姻关系无效，一起无效的婚姻关系，自始不发生效力。对李男也无约束力，因此，李的行为不构成重婚罪。
笔者认为，结婚证书被撤销，说明张王二人的婚姻关系已经法定程序被认定为无效婚姻关系。婚姻登记行为不可能按照《行政诉讼法》第五十九条规定的那样，“因程序违法而撤销的，责令行政机关重新作出行政行为”。对于不可补救性的结婚登记行为被撤销后，只能说明该桩婚姻关系缺少法定要件而无效。前一个婚姻关系既然无效，便不应受到法律的保护，张王二人也不符合事实婚姻的时间要求，因此，张男虽然存在重婚的主观故意，但不存在负刑事责任的客观基础??重婚行为；另一方面，重婚罪侵犯的客体为我国一夫一妻的基本婚姻制度，在前一个婚姻被认定为无效的情况下，为法律所保护客体也没有被侵犯，因此，若结婚证书被撤销，张男的行为将不构成重婚罪。
小结
分析上述观点，争论表现在以下两点上：一是对于婚姻登记类行政诉讼而言，是否被诉行政行为程序违法均应被撤销？二是结婚登记证书如果被撤销，撤销的效力是否溯及到未撤销以前？
笔者认为，婚姻登记行为是国家对私人关系依法进行适当干预并进行监管的行为。婚姻登记同时又对社会公众起到公示的作用，有利于相对人通过政府部门获知公民的婚姻状况。婚姻关系一旦通过政府登记的方式而成立，除非缺乏婚姻成立的实质要件，否则，不能被撤销；而撤销结婚证书的效力，应当溯及既往，即婚姻自始无效。这是由婚姻登记行政行为和婚姻关系的本质特点所决定的。
（1）张步洪：《行政违法≠婚姻无效 法律规则应互相通用》2003年1月22日《检察日报》
2003、2、8
