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禁讨行政行为合法性之评析

张栋磊 王昕煜*


摘要：近日，全国各地一些大中城市相继制定了地方法规及地方规章，限制在一定区域内的乞讨行为并划定禁讨区。而乞讨行为，其本质是人身自由权的一种表现形式，划定禁讨区就是强制限制公民的人身自由权。因此，有关地方法规及地方规章的制定违反了《立法法》第八条的规定，禁讨行政活动缺乏法律依据。
自2003年6月《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》废除后，国务院随即于同年8月1日实施了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》（以下简称《办法》）。但该《办法》并没有遏制日益猖獗的行乞现象，街头流浪乞讨人员反而明显增加。某些城市街头的乞讨行为已达到令人生厌的地步，其主要表现为跪乞、肢乞（利用自身肢体残疾赢取他人同情，然后借机行乞）、骗乞、强乞及有组织乞讨。上述现象的存在，不仅有有损国家民族的形象，更损害了社会公共利益，破坏社会善良风俗，威胁社会安定有序。针对此问题，全国各地一些大中城市根据国务院的《办法》，相继制定了地方法规及地方规章，如兰州市人民政府出台的《关于加强城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理工作的通告》，苏州市民政局、公安局、城管局联合发布《关于加强对城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理的通告》，南京市民政局、公安局、城管执法局、卫生局联合发布的《关于加强对城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理的通告》，广州市施行的《关于加强对流浪乞讨人员救助管理的通告》。在以上地方法规及规章中，都限制了在一定区域内的乞讨行为并划定禁讨区，不过禁讨行政行为之合法性值得商榷，有进一步讨论的余地。
讨论禁讨行政行为合法性问题，首先必须理解禁讨区的法律本质，这是回答此问题的核心。禁讨区，顾名思义，就是强制禁止公民在一定地域范围内为乞讨行为。归结起来，其法律本质特征有二。首先，在禁讨区内，限制公民乞讨行为。对于乞讨行为的本质，中国社科院哲学研究所研究员徐友渔先生在《乞讨权利无须法律来证明》一文中指出：“最基本、最重要，值得作为示例列举出来。但这决不意味着，没有列举的权利就不是合法权利。” 其观点相当明显，即认为乞讨行为是公民的一项独立的权利即乞讨权。而浙江大学法学院郑春燕教授却主张乞讨是一种自由而非权利，其在《“乞讨权”存在吗？》一文中指出：“对于法律没有禁止性规定的事项，公民享有的仅仅是自由，而非权利，……对权利来说，其最重要的特征就是获得救济，……而乞讨者无权对被请求人的拒绝行为，寻求法定的救济途径。因此，乞讨并不是一种权利，至多只是一种自由。”笔者认为，乞讨行为既非一项独立权利，亦非仅仅是自由，其本质是人身自由权的一种表现形式。人身自由权，分为身体自由权及精神自由权。身体自由权，是指公民按照自己的意志和利益，在法律规定的范围内作为和不作为的权利；精神自由权，指公民按照自己的意志和利益，在法律规定的范围内，自主思维的权利。人身自由权的表现形式多种多样，诸如散步、歌唱、游泳等等。只要在法律未作限制的状态下皆可作为人身自由权，而不单独规定为散步权、歌唱权、游泳权等等。但需指出的是，并不是所有的人身自由行为皆可归入人身自由权，法律将某些最基本、最重要的人身自由行为作为示例列举出来，如婚姻自由权，被列举出来的事项便脱离于人身自由权而成为一项独立的权利。公民的乞讨行为在法律未作限制，亦未将其列举为乞讨权的状况下，其将归入人身自由权。认为未被列举出来的乞讨仅仅是自由，而非人身自由权的主张是根本错误的。在郑春燕教授看来，拒绝乞讨者的请求就被认为是侵犯了公民的乞讨行为自由，而乞讨者却无法寻求法定的救济途径，因此乞讨“至多只是一种自由”。分析郑教授的论点不难发现，其主张的根本立足点即拒绝乞讨请求就是侵犯公民的乞讨行为自由，笔者认为，这是对侵犯乞讨行为自由的错误理解。乞讨行为自由即公民可以按照自己意志为乞讨行为或不为乞讨行为的自由，其侵权途径只能是针对乞讨行为本身，诸如强迫公民放弃乞讨或者拘禁公民使其无法乞讨，至于乞讨行为的意图是否满足并不属于侵权范畴。其次，禁讨区内禁止乞讨行为具有强制性。在上述地方法规及地方规章中，都相应规定了禁讨的强制措施，如兰州市《关于加强城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理工作的通告》就规定，对不听劝阻、执意在上述区域行乞、露宿，影响市容市貌公共卫生的；或在上述区域公共场所强索强讨、进行流浪活动、扰乱公共秩序的，依照相关规定予以处罚。再如苏州市《关于加强对城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理的通告》规定，对不听劝阻的乞讨者，要遣送到民政部门，对屡劝不听者，还可以进行罚款、治安拘留，移送回原籍，严重的将追究刑事责任。
分析了禁讨区的本质为强制限制人身自由权，不难发现，禁讨行政行为缺乏法律基础，其违反了《中华人民共和国立法法》有关规定。《立法法》第八条明确指出：“　下列事项只能制定法律：……（五）对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚；”而对于制定法律的主体，根据《立法法》第七条规定，只能是我国最高权利机关的全国人民代表大会及其常务委员会。就目前来看，全国人民代表大会及其常务委员会并未制定相关法律，强制限制乞讨行为，而只有某些地方法规及规章对乞讨行为作了强制限制，由此，行政机关的禁讨活动就失去了法律根据，结果便导致了行政机关的禁讨活动的非法性。但就目前情况来看，乞讨行为已严重损害了社会利益，有必要对其有所限制。限制乞讨行为的立法在国外早有先例，如新加坡法律将乞讨行为明确规定为犯罪行为，美国哥伦比亚州亦划定了禁讨区。我国亦可以制定相关法律，以使禁讨行政活动有法可依，避免行政机关无法可依的尴尬境地。
*单位：华东政法学院


民政部


民政部关于贯彻执行《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》的通知
民政部


各省、自治区、直辖市民政厅（局），各计划单列市（区）民政局：
《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》（以下简称《村委会组织法》）已经第六届全国人大常委会第二十三次会议审议通过，并于今年6月1日起在全国试行。这是加强农村社会主义民主和法制建设、保障八亿农民民主权利的重要法律，是做好村民委员会工作的准则。它的颁
布试行，对于提高广大农村基层干部、群众的民主意识，养成民主生活的习惯；对于加强村民委员会的建设，发挥村民委员会的作用，巩固和发展安定团结的政治局面；对于调动八亿农民当家作主的积极性，实现党在社会主义初级阶段的基本路线，促进农村两个文明建设，都具有十分重要
的意义。为了宣传贯彻好《村委会组织法》，进一步加强村民委员会建设，特作如下通知：
一、深入学习《村委会组织法》。重点是抓好乡、村干部的学习。要组织乡镇政府和村民委员会的干部，认真学习党的“十三大”报告中关于政治体制改革的论述，学习宪法和中央文件中有关加强基层社会主义民主和法制建设的规定，学习邓小平同志和彭真同志关于实行基层民主和基
层社会生活群众自治的论述，学习《村委会组织法》的条文规定。学习可采取举办短期学习班、讲座、以会代训或以乡为单位组织学习等多种形式。通过学习，使广大乡村干部认识在我国农村建立村民委员会、实行村民自治的重大意义，认识实行群众自治是国家政治体制的一项重大改革，
深刻领会和掌握《村委会组织法》的基本内容和基本精神，提高执行《村委会组织法》、依法办事的自觉性。
二、进一步深入宣传《村委会组织法》。在抓好乡、村干部学习《村委会组织法》的基础上，要在当地人民政府的领导下，采取广播、黑扳报、问答、文艺宣传等各种形式，发动乡村干部，向广大农民群众宣传讲解《村委会组织法》。宣传的主要内容是：在农村设立村民委员会的必要
性和意义；村民委员会的性质、任务、产生办法以及它与乡镇政府的关系；什么人有选举权和被选举权；村民自治的内容、形式、原则以及村民的自治权利等。要紧密结合当地群众的思想实际，有针对性地进行宣传，回答群众提出的问题。各地可与有关部门配合，编写通俗易懂的宣传材料
，集中一段时间，专门开展宣传活动。宣传要注意质量，讲究效果。通过宣传，提高认识，使《村委会组织法》这部重要的法律家喻户晓，人人皆知。
三、搞好贯彻实施《村委会组织法》的试点。要在当地政府的领导下，组织有关部门参加，选择工作基础比较好的村民委员会，进行贯彻《村委会组织法》的试点，全面实施《村委会组织法》，搞好群众的自我管理、自我教育、自我服务，切实发挥村委会群众自治组织的作用。要注意
总结试点经验，通过典型示范，逐步推广，成熟一个搞好一个，成熟一批搞好一批，逐步把本地区的村民委员会真正建设成为基层群众性自治组织。各地都要选择一些村作为贯彻实施《村委会组织法》的试点单位或工作联系点，了解情况，发现问题，取得经验，指导工作。
四、进一步加强村委会的建设。要按照《村委会组织法》的规定，加强村委会领导班子的建设。要建立、健全村委会下设的组织，制定、完善各项规章制度，使各项工作有人负责，切实发挥作用。要继续抓好村委会干部的培训和先进村委会的评比表彰工作，不断完善评比条件和表彰办
法，提高村干部的政策水平、法制观念和工作能力，促进村委会工作的全面发展。要认真研究解决村委会建设中存在的问题。对于那些至今工作无人负责，处于瘫痪、半瘫痪状态的村民委员会，要采取有力措施，限期改变面貌。
五、加强对村委会工作的指导。指导村民委员会的组织建设和制度建设，是民政部门的一项重要任务。今年，各地要把学习、宣传、贯彻《村委会组织法》，指导村委会的建设工作，列入重要议事日程，作为一件大事来抓。要继续深入调查研究，掌握本地村委会的情况，分类指导，提
出本地贯彻落实《村委会组织法》的安排。要积极主动地向当地政府机关提出具体建议和方案，包括制定实施步骤和办法，使《村委会组织法》的精神在本地得到贯彻落实。对于村委会的撤销、规模调整要认真调查，了解情况，慎重办理。要在6月1日《村委会组织法》试行之前，报请当
地政府，为《村委会组织法》的试行大造声势。要及时掌握情况，做好实施《村委会组织法》和村委会建设中的日常工作，进一步发挥人民政府的参谋助手作用。
请各地将学习、宣传、贯彻《村委会组织法》的具体安排和意见于6月1日前报部一次；具体实施《村委会组织法》的重大情况和问题，也请及时报部。



1988年2月26日