信访与诉讼的和谐之路——浅谈对涉诉信访的理性思索
韩鸿翔
信访与涉诉信访
信访制度的功能之一是权利救济，是对弱势群体的权利救济。随着社会转型加速，利益冲突加剧，再加上纠纷诉讼解决机制的固有缺点和当下我国司法处理矛盾能力的有限性，随之而来的是全国信访数量的持续上升。信访反映的社会矛盾日益尖锐、复杂、激烈，群众越级上访，重复上访增势迅猛，甚至出现了一些过激行为。《?望东方周刊》在2003年就曾报道“仅仅从今年7月到8月20号不到两个月的时间，到北京市委门口上访的就达1.9万人次，群体上访达347批；到中纪委门前上访达1万多人次，群体上访达453批，平均每天达100多人，最多一天达152人，创改革开放以来历史新高”。[1] 信访制度从设计之初的收集和传达公众意见渠道，逐渐演变为化解纠纷、实现救济的途径，并已陷入“信访洪峰”的困境，不堪重负，而且正在以受改革开放以来不断推进的法制化进程的挑战。[2]诉讼和信访同为纠纷解决机制，两者在我国特定的国情下不可避免地产了激烈地撞击，其直接后果的产物便是涉诉信访。[3]据不完全统计，涉诉信访占信访总量的三分之二左右。[4]2003年最高人民法院处理的来信来访案件达12万余件，至 2007年最高人民法院办理涉诉信访件已达71.9万件之多，地方各级人民法院办理涉诉信访件1876万件。[5] 接待、处理不服各级人民法院生效判决和裁定的申诉，成了人民法院一项极为繁重的工作。大量的上访人员群聚北京已严重影响了北京乃至全国的稳定，为保持稳定，解决社会中大量的矛盾纠纷，促进经济平稳发展，国家不得不采取各种措施解决信访问题。
涉诉信访问题的成因
作为权利救济的方式，与司法救济相比，涉诉信访（或称信访救济，其中涉诉是表现形式，救济是目的）在一定程度上克服了司法救济的某些局限性，或者说完成了司法救济无法完成的某些使命。例如：于建嵘在对国内农村群体性事件的调查中就发现，许多群体性事件在受群众信任和推选“上访精英”的反复上访之后，被政府重视予以解决的。没有上访反映问题，许多事件在基层法院根本无法解决。[6]因此，受到一些案件当事人，尤其是弱势群体的追捧。这些人员对信访救济的偏好原因还与信访自身的特点有紧密的关系：
一、信访救济没有受案范围的限制。三大诉讼法对进入各自诉讼程序的案件都规定了一定的受理范围，对当事人的范围也进行了必要的限制。这就使的部分当事人在碰到不公正或者自己不满意时，无法通过诉讼纠纷解决机制获得救济时，都可能诉诸信访，而不考虑这种不公正或不满是何种事由，属于不属于法院的主管范围；是因何而起，属于不属于因自身的过错而引起。
二、在理论上信访救济避开了司法救济的形式理性的要求，无需充分的法律知识和必要的诉讼技能，也无需为准备大量的充分的证据而感到无助，并可直接将自己的诉求上达最高层。相对于通过诉讼程序的司法救济而言，信访救济更加平民化，适合底层大众的需求。
三、信访救济符合民众内心深处的“清官情结”和“告御状”心理
我国长期以来都是行政主导的国家，司法从属行政由来已久。在我国漫长的历史上，司法官与行政长官长期合二为一，即是县官又是判官。在这种体制之下，久而久之，就形成了一种独特的清官文化和“为民做主”的包公情结。当事人上访的过程，也是他在内心深处寻找当代“包公”为自己做主的过程。而信访救济的设立，恰恰为当事人实现这一过程提供了良好的途径
在中国传统历史上就有“任人唯贤”、“精择良吏”的官吏考察和选拔制度，即便现在也是如此。再加上忠孝相通的伦理观念，使得社会民众普遍认为“好人必好官，高官必高德”。[7]中国古代法律传统是儒法两家思想融合互补的产物，“儒法两家有相同的对官吏权力的崇拜，这种权力的崇拜心态，导致了后世权力本位的思想。”[8] 而信访正是低层民众追寻大德高官凭手中权力为自己伸张正义的过程。应星在他的调查中将底层民众心中的国家形象归纳为：“闪着神奇光辉的党中央+损公肥私的多数地方贪官+为民做主的少数清官”。正是这种头上有青天的想法在鼓舞着人们的上访愿望，而且越往上越往公正，所以北京的上访最集中。[9]这也正是中国古代民众心中为求冤能伸、仇能报，不惜历经千辛万苦，舍得身家性命不保，也要告御状、讨公道的心理情结在当代的体现。
四、法律规则所体现的理念与民众心中的正义理念相差太大。中华法律传统行至清末，在腐朽无能的清政府手中被推倒了，代之而来的大量西方法律规则被广泛移植进来。新中国法制的现代化建设也是如此。但由于往往以膜拜的态度来仰视西文法律文化，无论是司法改革路径的选择还是司法公正标准的预设，几乎毫无例外地套用西文的法治模式，导致我国特定的法律传统、社会条件和文化基础，人为地割裂和阻绝本土法律的潜移传承，在客观上也带来了法律移植中的排异反映和法律文化的不匹配。[10]例如：我国民众心中有一个神圣的理念就是法院审判应当“以事实为依据，以法律为准绳”，这个“事实”在民众心目中是客观事实。但是，在法院实际审判当中处理原则是以证据能够证明的事实为依据，即“以形式事实为依据”，因为客观事实是根本无法达到的。这种矛盾冲突再结合法官中立，在大多情况下不再依职权主动调查证据，使得许多有理无据的当事人，普遍认为法官不调查即为偏向对方，判我无理即为裁判不公。在法院讲“法”不行，就上访找讲“理”的。
五、司法不公使得相当一部分当事人舍司法程序，寻信访救济。司法不公包括许多方面的原因：既包括法官思想道德上腐败，又包括部分公正法官业务素质较低；既包括地方保护主义和行政部门干扰，又包括法官难以独立司法。既包括判决确有错误，又包括部分当事人对正确的判决不理解。
六、各级人民法院对待信访的精神是“有诉必理”，最高人民法院要求地方各级人民法院建立“信息灵敏，反应快捷，责任明确，措施有力”的工作机制，严格信访工作责任制，重点解决重复访、集体访等难点问题。[11]各级法院的出发点是好的——司法为民，但其负面效应也是显而易见的，这无疑在一定程度上告知世人：只有不断地重复访、集体访，问题引起了上层“高度重视”才能够解决。对此需要强调一点，现在要求各级政府（广义上的政府，指各国家机关）需引起“高度重视”的情况太多了，不引起“高度重视”根本不会得到有效解决。
七、信访救济无需太多成本。一封信或几张车票就可把当事人的诉求或其本人送到想去的地方，还常常是单程车票，因为至北京后就会有有关单位将其接回，且有部分时间段吃饭免费，由政府（广义上的政府，包括各国家机关）买单。低成本的特点成了某些当事人缠访、缠讼的一个主要原因。
信访救济的弊端
信访工作在化解纠纷的同时，也成了困扰法院发展，推进法制进程的一个现实难题。
一、从严格的理性角度出发，信访这种将权利救济寄托在首长的批示和清官的出现前提上的制度，是一种扬人治抑法治的做法，这与我国目前国家现代化发展方向背道而驰。
二、信访救济的非程序性与司法独立精神存在背离。信访救济的现实方式是通过法律外途径（权力）再次启动更高的司法权力或其他权力，以维护自己自认为应当保护的利益。这无意中导致了本就无法保持独立的司法机关更易受到来自上级的压力和干预，有时会造成要取得涉诉信访处理纠纷的理想结果必然以牺牲司治独立为代价。在维护稳定的政治任务面前，左右法官思维的是社会效果和政治效果，是上级长官的意愿，法院作为独立审判司法机关的身份被暂时忽略了。
三、信访救济处理的非理性与司法权威之间存在着对立。对信访问题的处理一般并不强调处理过程的理性和对规范的遵守，而是千方百计地“息访”，不看过程只求终极目标，其结果极容易走向两个极端：一方面是在当事人的压力与更高的权力所压迫下赋予当事人不适当的利益——会哭的孩子多吃奶；另一方面是漠视当事人的正当要求，并随意对其进行打压，通过其他途径对当事人的其他合法权益进行限制，迫使其放弃信访要求。第一个极端走向使法院判决的既判力得不到尊重，上级领导的批示就可以“推翻”一个判决，司法无权威可言。第二个极端走向使既定法律和制度不再被普遍遵守，当事人人权遭到严重侵犯，各个部门为“息访”所采取的各种过激行为法院亦不予立案处理。法律不再被民众信仰，司法更无权威可言。
四、信访救济所彰显的价值与我国现代化建设的需要相背。信访救济是一种无序的救济，是一种没有穷尽的救济，其所彰显的价值不是利益的公平分配而是“多索多得”，不是“法律人人遵守”而是“权大于法”，而当“权大于法”时就非常容易出现“以权谋私”。这种非正义理念与推进我国社会经济民主政治平稳较快发展所需要的公平、稳定、秩序等理念不相吻合。
信访功能之演变
信访最开始是作为国家对社会的一种控制手段出现的，服务于国家对社会的治理。这种控制既包括对民间社会的控制，也包括对基层行政体系的控制。国家允许基层社会通过信访这种方式将基层发生的矛盾和冲突向中央政权报告，再由中央作出针对性的决策，并最终反馈于基层以实现为政之目的。这种方式体现了“从群众中来，到群众中去”的群众路线，和“为人民服务”的意识形态的承诺。[12]相对公民来讲，信访体现了公民的请愿权利，而这一权利是公民的一项基本政治权利，[13]其表现形式为批评权、建议权、控告权、申诉权等等。但时至今日，信访已从最初“了解基层，服务民众”的功能逐步演变为“个人权利救济”的功能。信访制度以权力为核心，为行动者提供了一种亲近权力资源的可能，通过领导对具体问题的干涉和批示，把权力凌驾于法律之上。这导致了一些当事人一旦发现司法救济的结果不如己意，就开始寻找机会上访，希望规避法律得以寻求最满意的结果。[14]
为了确保稳定，切实将矛盾解决在基层，中央不断强化信访工作责任制，乃至按信访量给地方排名，将其纳入政绩考核体系。各级党委、政府高度重视信访工作，下大决心及时化解矛盾，更好地把那些影响稳定的因素消除在萌芽状态。信访救济和诉讼救济成为既并驾齐驱又相互排斥的两条“维权之路”。但，信访问题牵涉面很广，许多矛盾基层根本无法解决，况且一些上访案件本身就是针对当地政府，群众必然通过越级上访寻求高层领导关注，借此施加对当地政府的压力。[15]为了解决问题，政府首选的办法是是“疏”。“疏”就是“劝导”，在仅“劝导”不行时，就“花钱买安省”（安是平安，省是省心、省力）。实践、经验和理性告诉我们，这种无原则的“疏”刺激了更多的人来信访，谁都想来肯一块“唐僧肉”，谁都知道政府是“无限责任公司”。当政府不堪重负，“疏”不起时，在严格的责任制下，“堵”的一手便难以避免。少数地方使用暴力等手段拦截上访群众已是公开的事实。其恶劣的政治后果是：本为追求和谐与稳定的信访制度成为了严重影响社会和谐稳定的新的污染源。
信访和诉讼的和谐之路
通过以上分析我们可以看出造成这种矛盾局面的原因既有现行法律制度与我国国情存在较大差距的因素，又有司法不公，令当事人不能信服的因素，还有我国高层对待信访问题总体策略不当的因素。但是，根本原因还是司法救济在一定程度上的失灵。只要司法救济能够真正成为社会的公器，人们对信访救济的大部分注意力自然就会转移，毕竟信访救济所能够提供救济的可能性还是太小，是不得已而为之。换句话说，治“诉讼救济”是治本，治“信访救济”是治标。我们可以打个比方：因发炎得了高烧，去烧散热是当务之急，但杀菌消炎才是根本之道。
珠海市人民代表大会常务委员会关于修改《珠海市相对集中行政处罚权条例》的决定
广东省珠海市人大常委会
珠海市人民代表大会常务委员会关于修改《珠海市相对集中行政处罚权条例》的决定 附修正文本
珠海市人民代表大会常务委员会公告第1号
珠海市第七届人民代表大会常务委员会第四十三次会议于2011年11月24日通过的《珠海市人民代表大会常务委员会关于修改〈珠海市相对集中行政处罚权条例〉的决定》，业经广东省第十一届人民代表大会常务委员会第三十一次会议于2012年1月9日批准，现予公布，自2012年4月1日起施行。
珠海市人民代表大会常务委员会
2012年2月6日
珠海市人民代表大会常务委员会关于修改《珠海市相对集中行政处罚权条例》的决定
珠海市第七届人民代表大会常务委员会第四十三次会议审议了《珠海市人民代表大会法制委员会关于提请审议〈珠海市相对集中行政处罚权条例修正案（草案）〉的议案》，根据《中华人民共和国行政强制法》，决定对《珠海市相对集中行政处罚权条例》作如下修改：
一、删除第二十八条；
二、删除第三十条。
本决定自2012年4月1日起施行。《珠海市相对集中行政处罚权条例》根据本决定作相应修改后公布。
珠海市相对集中行政处罚权条例
(2005年5月27日珠海市第六届人民代表大会常务委员会第十次会议通过 2005年7月29日广东省第十届人民代表大会常务委员会第十九次会议批准 根据2011年11月24日珠海市第七届人民代表大会常务委员会第四十三次会议通过 2012年1月9日广东省第十一届人民代表大会常务委员会第三十一次会议批准的《珠海市人民代表大会常务委员会关于修改〈珠海市相对集中
行政处罚权条例〉的决定》修正)
第一章 总 则
第一条 为规范相对集中行政处罚权的实施，保护公民、法人和其他组织的合法权益，根据《中华人民共和国行政处罚法》及国家有关规定，结合本市实际，制定本条例。
第二条 本市行政区域范围内相对集中行政处罚权的实施适用本条例。
第三条 本条例所称相对集中行政处罚权,是指依照《中华人民共和国行政处罚法》第十六条的规定，由城市管理行政执法部门（以下简称城管执法部门）相对集中行使有关行政机关的全部或者部分的行政处罚权。
第四条 相对集中行使行政处罚权的范围依国务院及省人民政府的决定予以调整，市人民政府应当在调整之后向社会公布。
行政处罚权相对集中后，有关行政机关不得再行使已经由城管执法部门行使的行政处罚权。
第二章 机构设置与职责
第五条 市、区城管执法部门按照其职责，行使相对集中的行政处罚权，查处违法行为，并对执法行为承担法律责任。
第六条 在未设置区城管执法部门的行政区域，市城管执法部门可以在该行政区域设置执法机构或者派出机构。
市城管执法部门可以按照专业执法领域设置执法机构。
第七条 市城管执法部门负责组织全市性的专项城市管理行政执法工作。
区城管执法部门认为难以查处的案件，可以提请市城管执法部门查处。因执法任务需要临时增加城管执法人员（以下简称执法人员）的，可以报请市城管执法部门予以调度。
执法人员执行公务时应当统一着装，佩戴执法证件；经城管执法部门负责人批准，可以根据需要着便装。
第三章 行政处罚的适用
第八条 城管执法部门在法定范围内行使行政处罚权时，应当根据违法行为造成的危害结果、违法行为的动机及手段、违法行为侵害的对象等情形确定处罚，确保行政处罚的公平和公正。
第九条 城管执法部门实施行政处罚时，有下列情形的，适用以下规则：
（一）行为人具有两个以上违法行为，并违反两个以上行政法律规范的，应当分别予以查处；
（二）两个以上违法行为人共同实施一个违法行为的，按照违法行为人在违法行为中所起的作用，在法定处罚范围内分别给予处罚；
（三）同一违法行为同时违反不同的行政法律规范，且都属于相对集中行政处罚权范围的，可以依照行政法律规范的效力来决定适用；
（四）同一违法行为同时违反不同的行政法律规范，各行政机关可以在各自职责范围内给予处罚，但是不得对同一违法行为给予两次以上罚款的行政处罚。
第十条 城管执法部门实施行政处罚，适用违法行为发生时有效的行政法律规范。违法行为有继续或者连续状态的，适用行为终了时有效的行政法律规范。法律另有规定的除外。
第四章 调查与取证
第十一条 对符合下列条件的，城管执法部门应当立案调查：
（一）违法事实存在；
（二）属于相对集中行政处罚权范围；
（三）依法应当给予处罚。
第十二条 执法人员调查取证，应当坚持及时、全面、客观、公正的原则，遵守以下规定：
（一）依照法定程序进行；
（二）执法人员不得少于两人；
（三）严禁以威胁、欺骗或者其他非法方法收集证据；
（四）对涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的证据，应当保守秘密。
第十三条 执法人员有下列情形之一的，应当回避：
（一）是本案的当事人或者是当事人的近亲属的；
（二）本人或者其近亲属与本案有利害关系的；
（三）担任过本案的证人、鉴定人的；
（四）与本案当事人有其他关系，可能影响案件公正处理的。
当事人认为执法人员有上述情形的，可以在行政处罚决定作出之前提出回避申请。
执法人员的回避，由其所属城管执法部门的负责人决定。在回避决定作出之前，执法人员不停止案件调查工作。
第十四条 执法人员调查案件，收集证据，适用以下规定：
（一）可以查阅、调阅与违法行为有关的文件资料，调取文件资料的原件有困难的，可以复制；
（二）可以收集、调取与违法行为相关的原始物品；原物调取不便的，可以拍摄足以反映原物外形或者内容的照片、录像；
（三）可以对特定的物证和现场进行录音、录（摄）像，取得有关视听资料；
（四）可以对与实施违法活动有关的场所进行实地勘验，拍摄现场照片，制作现场勘验笔录，绘制现场图；
（五）在对违法活动进行现场调查时，在证据难以保全或者事后难以取得的情况下，可以对现场情况做书面记录，制作现场笔录,由当事人和执法人员签名或者盖章。当事人拒绝签名的，应当注明情况。
第十五条 执法人员可以向有关的单位和个人进行调查询问，制作询问笔录。询问未成年当事人及证人的，可以通知其监护人到场。
第十六条 执法人员可以进入正在发生违法行为的场所实施现场检查，收集违法证据，制止违法行为。
第十七条 当事人及其他有关人员对执法人员的调查、现场检查应当予以协助，拒绝执法人员实施调查、现场检查的，由城管执法部门处以二百元以上一千元以下的罚款；构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第十八条 调查取证中，需要作技术鉴定的，城管执法部门可以指派或者委托具有鉴定资格的单位或者人员进行鉴定，出具鉴定结论。
需要鉴定或者检验的证据数量较大时，可以采取抽样取证的方式。
第十九条 执法人员收集证据时，在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经城管执法部门负责人批准，可以将证据先行登记保存。
对先行登记保存的证据，应当在七日内作出处理决定，逾期不作出处理决定的，视为自动解除。
第二十条 有以下情形之一的，经城管执法部门负责人批准并签发扣押决定书，可以对违法行为所涉及的财物予以扣押：
（一）适用先行登记保存不足以防止当事人销毁或者转移证据的；
（二）确有证据证明当事人转移财产逃避义务的；
（三）需要对证据予以保全的；
（四）发现有可能对人体健康、公共安全产生严重影响的物品。
与案件无关的物品，不得扣押。对扣押的物品，经查明与案件无关的，应当立即解除扣押。
第二十一条 实施扣押时，执法人员必须出示执法证件，交付当事人扣押决定书。当场实施扣押的，应当在二十四小时内补办决定书，送达当事人。
第二十二条 对被扣押的物品，应当会同被扣押物品当事人查点清楚，当场开列扣押清单一式二份，写明被扣押物品的名称、规格、数量、特征，由办案人员和被扣押物品当事人签名后，一份交给被扣押物品当事人，一份附卷备查。
第二十三条 对扣押的物品，城管执法部门应当在三十日内作出处理决定；情况复杂的，经城管执法部门负责人批准，可以延长十五日。逾期未作出处理决定的，应当退还给当事人。
第五章 决定与执行
第二十四条 城管执法部门应当妥善保管登记保存、扣押的财物，不得使用或者损毁，并及时查清事实，在法定期间作出处理决定。城管执法部门使用或者损毁登记保存、扣押的财物造成损失的，应当承担赔偿责任。
对容易腐烂变质及其他不易保管的物品，可以在拍照或者录（摄）像后委托有关部门变卖、拍卖，所得价款暂予保存，在法定期间作出处理决定。
因当事人下落不明导致案件事实无法查清，登记保存、扣押的财物无人认领的，城管执法部门可以在公告六十日后，予以没收，上缴国库。如有特殊情况，可以酌情延期处理。不宜变卖、拍卖的小额水果、蔬菜、鲜活产品和其他食品在公告四小时后，城管执法部门应当没收并妥善处理。
第二十五条 有证据证明正在建设中的建筑物、构筑物或者正在进行中的装修工程属于违法建设、违法装修的，城管执法部门应当责令暂停违法建设、装修行为。当事人不暂停违法建设、装修行为的，城管执法部门可以强制拆除在建的违法建筑、装修，可以扣押相关建筑材料、物品、工具和设备。
对查明的违法建筑、装修工程，城管执法部门应当作出责令限期恢复原状并依法给予罚款的决定；规定期限内未恢复原状并缴纳罚款的，依法强制执行。
第二十六条 城管执法部门送达行政处理决定书，应当首先采取直接送达方式；无法直接送达的，可以委托或者邮寄送达。经采取上述送达方式仍无法送达的或者违法行为人难以确定的，可以公告送达。
采用公告方式送达的，城管执法部门应当通过公告栏、政府网站或者新闻媒体等方式进行。
第二十七条 城管执法部门对当事人作出行政决定之前，应当告知当事人作出行政决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。当事人有权进行陈述和申辩。
对法律法规规定应当听证的事项，当事人、利害关系人依法要求听证的，城管执法部门必须组织听证。
第二十八条 城管执法部门收缴代履行费用，应当向当事人出具国家或者省统一制发的收据，由当事人到指定银行缴纳。当事人逾期不缴纳代履行费用的，城管执法部门依法申请人民法院强制执行。
代履行的费用标准根据物价管理部门依法确定的收费标准执行。
第二十九条 当事人对城管执法部门的行政处罚及其它行政处理决定不服的，可以依法提请行政复议或者直接向人民法院提起行政诉讼。
第六章 协作与配合
第三十条 相关行政机关应当按照各自职责，协同城管执法部门实施本条例，共同做好城市管理行政执法工作。
第三十一条 相关行政机关依法履行各自的行政管理及监督职责，不因行政处罚权的相对集中而改变。
城管执法部门对相关行政机关的行政管理及监督工作应当积极配合，相关行政机关在行政管理及监督工作中发现有需要处罚事项的，应当及时告知城管执法部门处理。
第三十二条 作出行政许可的行政机关在依法实施涉及相对集中行政处罚的行政许可事项时，应当在实施行政许可后，及时告知城管执法部门；城管执法部门在实施行政处罚后，应当及时告知实施行政许可的行政机关。
第三十三条 市人民政府应当建立城管执法部门与相关行政机关负责人联席会议制度，定期召开会议通报情况，协调工作关系；各相关行政机关应当确定固定的工作部门，负责与城管执法部门的日常业务联系。
第三十四条 市人民政府应当建立公安机关与城管执法部门的配合协作机制，切实保障执法人员的人身安全。
第三十五条 城管执法部门查处违法行为，需要征询相关管理部门专业意见的，相关管理部门应当出具书面意见。
第三十六条 城管执法部门在调查取证过程中，需要各相关主管部门提供审批资料或者其他证据材料的，各相关主管部门应当积极配合，不得收取任何查证费用。
第三十七条 城管执法部门行使行政处罚权时，当事人拒绝城管执法部门调查取证、不履行处罚决定，城管执法部门应当将相关情况告知相关行政机关，相关行政机关在法定职责范围内督促当事人履行义务。
第三十八条 城管执法部门与相关行政机关要建立案件转办和办理情况反馈制度。按照各自职责确定案件管辖范围，不属于本行政机关管辖的案件，应当移送主管行政机关。受移送的机关应当在十日内将案件办理情况回复移送机关。
依法应当移送司法机关追究刑事责任的，城管执法部门应当按照相关规定将案件移送有管辖权的司法机关处理。
第三十九条 遇有城市管理领域的重大问题或者专项行动，需要各相关行政机关参与的，城管执法部门与相关行政机关可以联合执法，在各自职责范围内查处违法行为。
第四十条 城管执法部门与其他行政执法部门在履行职责过程中有下述情形之一而不能自行协调时，由市人民政府法制部门进行协调：
（一）对同一事项都认为本部门具有或者不具有法定管理职责而发生争议的；
（二）对同一种违法行为都具有法定管理职责，需要就执法标准等进行协调的；
（三）需要就同一事项实行联合执法的；
（四）城管执法部门依法应当协助、配合其他执法部门的执法活动而不履行或者未能有效履行协助、配合职责的；
（五）城管执法部门应当依法移送案件而不移送，或者移送后有关执法部门应当受理而不受理的。
第七章 监督与责任
第四十一条 市人民政府依照《广东省各级人民政府行政执法监督条例》实施行政执法监督，市人民政府法制部门负责办理行政执法监督的具体工作。
第四十二条 市人民政府行政监察部门对城管执法人员的违法失职行为实施行政监察；对违法失职行为可以提出监察建议或者作出监察决定，对相关责任人依法给予行政处分；构成犯罪的，移送司法机关依法追究刑事责任。
第四十三条 城管执法部门应当建立健全行政执法责任制，依法界定执法职责，科学设定执法岗位，规范执法程序；建立评议考核制和执法过错责任追究制；建立和完善接受群众和社会监督机制，加强对执法人员执法活动的监督。
第四十四条 城管执法部门或者执法人员违法实施行政处罚、违法进行检查、违法实施行政强制给当事人造成损失的，应当依法予以赔偿，对相关人员依法追究行政责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第八章 附 则
第四十五条本条例自2005年10月1日起施行。
