试论“非转农”在解决地震建设资金缺口依法推进城乡一体化工作中的作用
四川琴台律师事务所主任、致公党成都市法工委副主任 牛建国
四川琴台律师事务所理论研究员 常倜
序 言
自２００４年２月出台《关于统筹城乡经济社会发展推进城乡一体化的意见》以来，成都市的城乡一体化工作在市委市政府领导下逐步推进。实践证明，城乡一体化让农民得到了实惠，为企业发展争取了空间，为政府公益事业争取到了资金，是一举多得的大好事。然而自打它诞生那一刻起就伴随着激烈的争议。尽管如此，2007年6月，国家发改委仍然批准成都市与重庆市作为全国统筹城乡综合配套改革试验区。但时过境迁，这个“试验区”与过去的“特区”已毫无可比性。从批准机关的层级来看，中央也是进退有度的。让你试，试出成绩是中央的，试错了责任则在地方政府，所以“试验区”批文绝不能当作“尚方宝剑”使用，2008年成都市1号文件尴尬收场便是例证。
笔者认为，城乡一体化中心工作是盘活农村土地，具体措施是“三个集中”，即工业向园区集中、农民向城镇集中、农用地向规模经营集中。之所以有钱补助农民、加大政府财政积累是因为城乡一体化程序中省去了农用地转用审批和征收程序，而这些措施却为现行法律法规所明令禁止，这便是矛盾集中之处。全国其他城市也在进行类似的试点，但农用地转用审批和征收程序成为地方政府挥之不去的屏障。
在“冲撞”中央政策无效后，笔者提出利用地方政府掌握的“户口审批权”，在现行法律框架内和新的历史条件下“依法”推进城乡一体化的“逆向”建议－“卖农村户口”。
由于这仅是个建议，在有人“买”的情况下如何“卖”则可由政府根据情况确定“卖”的条件。可以是金钱，当然也可以是投资或者其他什么条件。
笔者现以成都市为例，说明“非转农”在城乡一体化及筹措农村建设资金方面的作用。
一、成都市当前土地政策
除了执行土地法、农村土地承包法及配套法规外，成都市目前针对农村土地经营权流转的主要依据是２００４年２月成都市委、市政府出台的《关于统筹城乡经济社会发展推进城乡一体化的意见》及随后陆续发布５０多个配套文件。执行这些文件的副作用是造成大量“小产权”房。2007年7月，成都市国土资源局出台了《成都市集体建设用地使用权流转管理办法（试行）》。该《办法》规定，集体建设用地可以进入市场公开出让，宅基地也可在一定条件下通过联营、出租等方式流转，集体土地流转方式向自由流转靠拢。《办法》对集体建设用地流转程序、范围、方式、年限及限制等方面作出了较为细致的规定，土地流转走向了政策层面。继之，2008年2月，成都市又出台了《中共成都市委、成都市人民政府关于加强耕地保护，进一步改革完善农村土地和房屋产权制度的意见》，即著名的2008年1号文件。该文件提出：“明确农村房屋产权，确认农村房屋所有权，核发房屋所有权证，支持农村集体所有的未利用地承包经营权流转”。市政府支持农村集体土地进行承包经营权流转，建立在这之上的房屋也将逐步核发统一的房屋所有权证。
在“5•12”地震发生以后，成都市统筹城乡工作委员会和成都市国土资源局又联合发出了《关于重灾区农户灾毁住房联建等有关事项的通知》（成统筹[2008]93号）。该《通知》对于农村集体性质土地产权的规定又有重大突破：农户与联建方共同向市(县)国土资源局提出土地登记申请，市(县)国土资源局对农户的原宅基地使用证进行变更，为农户自住用地发放集体建设用地使用证，土地用途为住宅；为联建方使用的剩余集体建设用地发放集体建设用地使用证，土地用途为非住宅(包括商业、旅游业、服务业等)，土地使用年限参照国有建设用地出让年限或自行协商确定。
二、抗震救灾资金缺口及企业资金缺口
由于前些年群众对高房价的对抗情绪，加上今年物价上涨的因素，中央逐步加大了宏观调控的力度。先是直接要求银行对房地产企业贷款（间接融资）严加控制，但效果不太明显，于是又采取了提高存款准备金率，直接冻结银行流动资金，继而连续提高利息。几年前的严控房地产企业上市、发行债券（直接融资）等措施继续维持并严格执行。这些措施加大了企业的融资成本，缩减了企业融资渠道，调控效果逐步显现。以至于在成都市出现了房地产企业手机广告满天飞的情况。但成都人的购房热情并无太多衰减，地产商的优惠尚处于“小步慢跑”的阶段，并无生存压力。
但意想不到的“5•12”地震几乎彻底改变了人们的住房观念，人们不再以住高楼为荣，时不时出现的余震甚至让人们产生安全方面的担心。人们突然之间捂住了自己的钱袋子，出现了大量的退房纠纷。开发商面临着“前无去路”（融资手段用尽，销售无望），“后有追兵”（材料商、建筑商、退房潮等大量支出）的境地，一系列问题迎面而来：在建工程停工、投资放缓，货币流通速度锐减。对于政府来说流转环节税收相应萎缩，政府面对的还有开发商退地的可能。
房地产企业“缺血”只是企业资金紧张的一个侧面，实际上生产型企业（传统第一产业）也面临宏观调控的压力。有的企业去年年底落实的银行贷款到本文成稿时也未落实，一时间，企业间流传着“现金为王”的说法，伴随着日益飞涨的物价也在所不惜。毕竟，生存才是第一位的。
地震的发生，对于成都经济来说无疑是雪上加霜，成都市在地震中损失惨重。据有关部门初步统计，成都市地震重建资金至少需要１５００亿元以上。成都市、县两级财政重建资金缺口高达数百亿元。为了筹措重建资金，成都市出台了《成都市市级地震灾后恢复重建专项资金管理办法（试行）》，压缩机关办公经费，甚至卖掉新办公楼，但仍不能从根本上封堵巨大的资金缺口。
三、城乡联建的法律风险
为了调动民间参与震后重建的积极性，成都市统筹城乡工作委员会和成都市国土资源局联合发布了《关于重灾区农户灾毁住房联建等有关事项的通知》（成统筹〔2008〕93号）。《通知》规定允许农户与城镇居民以协议形式联合建设房屋，对联建的房屋中属于农民的部分办理住宅产权证，对于联建方则将土地用途规定为非住宅(包括商业、旅游业、服务业等)。该政策出台后，媒体进行了大量的报道，吸引了一批有意向的个人和单位与村民签订一批联建协议。但该政策同样引发了民间热议，有人说这是成都地方政府借用地震“机遇”变相推行与以前在城乡一体化过程中曾经实施但被中央政府叫停过的政策，是地方政府挟抗震救灾的民意对中央政府的“讹诈”。但我们认为，在联建过程中，农民在宅基地建设的住宅只要没有超过规定的标准自无不妥，问题是联建协议毁约的后果应当引起足够注意，以防新的历史遗留问题的发生。
我们分析认为，联建协议在地震重建初期毁约的风险不大，大家彼此需要，各取所需，理应相安无事。但重建深入后，随着联建项目的增值日现，利益分配机制的不完善将必然导致纠纷的产生，最终办法当然是诉诸法院，联建协议此时无疑会成为法院审理焦点。由于国家法律对农村土地限定了“三种用途”，即兴办乡镇企业、村民建设住宅和兴建乡（镇）村公共设施和公益事业，国务院对此也三令五申，还严格规定了乡镇企业的范围、宅基地的使用条件，而联建并不属于规定的“三种用途”。法院通常会认定联建协议违反国家法律强制性规定，进而判定其无效。根据法律规定，因无效协议取得的财产各自返还或者作价补偿，因为联建工程在农民的宅基地上进行，不动产按法律规定应归属农民所有，而农民则被判决返还联建款。幸运的联建方或许能够取回投资成本，而不幸运的则可能取不回投资成本。因为农村宅基地使用权只能在限定的范围内流转，由于农村特定的风俗，宅基地拍卖几乎无法进行。说到底，即使联建方胜诉，法院受理的执行案件也将无法善终。
四、“非转农”的可行性
“非转农”的根本问题在于：城市居民是否意愿到郊区去当农民？与省内其他城市相比，成都市有三环路、环城高速以及到各区县的高速公路，市区到郊区的道路四通八达。市区堵车也导致从郊区到工作地点几乎与城市区间流动没有什么时间差别。再加郊区农业科技的发展，特别是园艺产业的发展，使得郊区变得不但清静而且环保，郊区成了城市居民向往的生活区域，在郊区拥有一块属于自己的“自留地”和住宅则更是梦寐以求。《关于重灾区农户灾毁住房联建等有关事项的通知》下发后，很多城市居民与农户签订联建协议很好地说明这一现象。但如前所述，联建协议联建各方之间在现行法律框架下永远只能产生债权关系，产生不了物权关系，联建方的远期权利存在着无法保障的风险。现有的土地政策也严重制约了城乡统筹发展，禁锢了农村土地的活力发挥，但是放开土地自由流转又很容易面临合法性危机。如何解决这个二难问题？
我们认为，从立法精神和国家政策的导向入手或许能够寻找一些新的思路。事实上，国家并非禁止农村土地使用权流转，而是禁止其流转用于“三种用途”之外的非农建设。立法目的主要是担心放任土地流转将会导致农村土地流失，农民的生计失去保障。因此，《土地管理法》禁止农村集体土地使用权流向城市,而对集体经济组织内部并无严格限制而且鼓励。成都市的“土地新政”愿望虽好，但毕竟太过“直线”而显得有些“冒进”。改革的措施如果公然违反法律的强制的规定，改革者压力就会越大，风险也会越大。就是说，锐意革新无论多么理直气壮，绝不能硬闯“红灯”，但可以另辟蹊径迂回于小巷。
就集体土地流转这个问题而言，如果我们转换一下思路，突破口也许可以集中在对流转主体的控制上。这就是：取得农村集体经济组织成员身份成为农村集体建设用地使用权发生流转关系的先决条件。城市居民要想成为流转主体，必须先完成落户农村的身份转变。这样，土地使用权的转移是由农民到农民的闭合流动，自然也就不存在对国家法律的“顶撞”情形了。这个思路之所以说成是“逆向”，是因为大家眼睛都在盯着农村土地，想着法的与中央“对着干”，结果是“趴在玻璃上的苍蝇－看似前途光明却没有出路”，而反过头来，把市民变农民再与当地农民之间流转土地经营权却不为法律所禁止。
那么，市民如何取得农村集体经济组织成员身份呢？我们认为，根据法律规定，土地政策属于国家，但户口决定权却在地方政府手里。目前有关农民或者农村集体经济组织成员界定法律上没有作统一规定，但这却是现实中必须解决的问题。四川省曾经对此予以界定。《四川省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》（2005年版）第八条规定：“符合下列条件之一的常住人员，为本集体经济组织成员，依法享有农村土地承包经营权：（一）本集体经济组织出生且户口未迁出的；（二）与本集体经济组织成员结婚且户口迁入的；（三）本集体经济组织成员依法办理领养手续且户口已迁入的子女；（四）其他将户口依法迁入，并经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上农户代表的同意，接纳为本集体经济组织成员的。”但在修订后的《四川省〈中华人民共和国农村土地承包法〉实施办法》（2007年版）中不知何故删除了关于农村集体经济组织成员界定的规定。与此同时，其他省份如山东等地仍有类似的规定存在。据查询，成都目前尚没有这方面的地方立法。为此，笔者建议充分利用成都作为省会城市的“准立法”权，尽快制订地方法规，对成都市范围内的农村集体经济组织成员和农民的定义以及身份取得方式予以规范。根据《立法法》规定，该法规提请省人大批准后即可生效。在法规制订前，成都市政府可先行作个别规定。这些规定应当包含实施范围（地震灾区）、农村集体经济组织成员的界定及身份取得程序等内容。这些工作完成后，成都市可下发指导意见，规定“非转农”的基础条件。在具备基础条件后村民会议方可召开，进行表决，制作会议记录，再履行户口转移手续，从而取得农村集体经济组织成员资格。
五、“非转农”后“新农民”的权利行使方式应予变通
“非转农”实施后，必然产生一批“新农民”。新的问题也随之产生，比如，村民自治权利的行使有无限制，本人及子女就学就业如何落实，“新农民”政治权利的行使方式如何确定，“新农民”有无户口回迁的选择权等问题均需作出详尽安排。鉴于本文仅是个建议，尚不能确定是否被采用，对此开展深入研究的时机尚不成熟，故我们未作进一步的研究。但如果本建议被采纳，则“非转农”的政治意义却是显而易见的。以前都是“农转非”的单向流动，“非转农”后形成的双向流动格局则意味着消灭了对农民的歧视，才能说明城乡差别正在逐渐缩小，原城市市民与新时代的农民杂居也符合社会主义新农村建设的需要。当然，这种模式也会具有划时代的意义。从眼前来说，则能解决很多震区农村住房建设资金的问题。
（作者电邮：niujianguo@yahoo.cn）
附：执笔人简介
牛建国，男，法学学士，法律硕士，中国法学会会员，四川琴台律师事务所主任律师，致公党中央“抗震救灾”专家小组成员，致公党四川省委联谊委员会成员，致公党成都市委法制工作委员会副主任。曾发表《5•12地震引发的若干法律问题解决之道》（《中国新闻周刊》2008年第19期，《人民检察报》）、《非典疫情呼唤紧急状态立法》（《律师世界》2003年第9期）、《民事诉讼证据疑难问题适用》（《中国律师》2004第3期）、《蝉请黄雀灭螳螂》(《律师与法制》2005年第3期)、《控方的证据助我成功》（《律师与法制》2004年第3期）、《论竞业禁止》（《喀什师范学院学报》2001年第9期）等学术论文及办案心得文章，著有《名律师办案纪实－决战劳动诉讼》（即将出版）。
常倜，男，西南政法大学诉讼法学硕士，四川琴台律师事务所理论研究员，曾发表《中国电子警务建设的缺陷与完善》（《财经政法评论》2007年第1期）、《对中国死刑复核程序的思考》（《财经政法评论》2007年第3期）等学术论文。
四川省道路运输管理条例(2002)
四川省人大常委会
四川省道路运输管理条例
（1996年4月16日四川省第八届人民代表大会常务委员会第二十次会议通过，根据1997年10月17日四川省第八届人民代表大会常务委员会第二十九次会议《关于修改〈四川省道路运输管理条例〉的决定》第一次修正，根据2002年9月26日四川省第九届人民代表大会常务委员会第三十一次会议《关于修改〈四川省道路运输管理条例〉的决定》第二次修正）
第一章总则
第一条为了维护道路运输正常秩序，建立统一、开放、竞争、有序的运输市场，保障道路运输经营者及其服务对象的合法权益，规范经营行为，促进道路运输业的健康发展，根据国家有关规定，结合四川实际，制定本条例。
第二条本条例所称道路运输，包括道路旅客运输、道路货物运输以及相关的汽车维修、搬运装卸、驾驶员培训和运输服务等活动。
凡在四川省行政区域内从事营业性道路运输的单位和个人，均应遵守本条例。
机关、团体、部队、企业、事业单位的运输车辆和设施从事营业性道路运输业务的，适用本条例。
城市公共交通的经营和管理不适用本条例。
第三条县级以上交通行政主管部门主管本行政区域内的道路运输管理工作，县级以上交通行政主管部门的道路运输管理机构行使道路运输管理职责。
公安、建设、农机、工商、财政、税务、教育、物价、质量技术监督、环保等部门按照职责分工，各司其职，协同交通行政主管部门实施本条例。
第四条县级以上人民政府负责制定本行政区域内道路运输发展规划。各级交通行政主管部门根据道路运输规划负责本行政区域内道路运输业结构的调整、客货运输站点和车辆维修网点的布局等道路运输管理工作。
客货运输站点和车辆维修网点的建设应当符合城市或村镇规划。
第五条道路运输经营者应遵守法律、法规、规章，为服务对象提供安全、及时、优质的服务。
第二章开业与停业
第六条申请从事道路运输经营的单位和个人，必须向所在地县级以上道路运输管理机构提出立项申请，道路运输管理机构应当在30日内作出答复。
筹备组建一级客（货）运站和一类汽车驾驶学校，向省道路运输管理机构提出立项申请。
第七条被批准的申请人应当在规定的时间内具备开业条件。开业条件的主要内容如下：（一）符合道路运输发展规划；（二）符合道路运输市场需要，有利于增进公众便利；（三）具备与其经营种类、项目和范围相适应的车辆、设备、设施、流动资金；（四）具备与其经营种类、项目相适应的专业知识和技能的从业人员；（五）具有独立承担民事责任的能力。
第八条道路运输管理机构对符合开业条件的申请人发给经营许可证。禁止无证经营。
申请人应按规定到工商行政管理部门和税务部门办理工商营业执照和税务登记。
道路运输经营者应当在经营许可证和工商营业执照核准的范围内从事经营活动。
第九条道路运输经营者停业、歇业、合并、分立、迁移和变更经营范围的，应当分别到原批准设立的机关和原登记的工商行政管理部门、税务部门办理有关手续。
第十条道路运输经营者应接受道路运输管理机构的年度审验。经审验合格的，方可继续经营。审验不合格的，责令整改。整改仍不合格的，由原核准机构吊销经营许可证，并提请工商行政管理部门依法处理。
第三章从业人员培训和车辆技术管理
第十一条从事道路运输的经营者、从业人员，必须接受有关法律、法规、专业技术、职业道德和岗位技能的培训，经考试合格方可上岗。
营业性道路运输车辆的驾驶员，应经汽车驾驶学校培训合格并取得道路运输管理机构核发的营运驾驶员从业资格证。营运驾驶员从业资格证实行违章记录制度。
第十二条汽车驾驶（含增驾）人员经汽车驾驶学校（班）培训合格或自学驾驶经驾驶学校考核合格的，方可向公安车辆管理机关申请考试，领取驾驶证。
第十三条汽车驾驶学校（班）必须执行省交通行政主管部门按国家有关规定制定的教学大纲、培训标准，按核定的范围培训人员，保证教学质量。
第十四条道路运输经营者应按国家有关规定和车辆应用技术规范使用车辆，建立强制维护、视情修理制度，保持运输车辆技术状况良好。
道路运输经营者必须建立安全生产管理制度和制定安全考核指标，对生产各环节、工种、岗位的安全工作进行监督和指导。
第十五条对符合技术要求的运输车辆，由道路运输管理机构按照国家规定核发道路运输证。从事营业性货物运输的拖拉机由道路运输管理机构核发营运证。
道路运输证、营运证必须随车携带。
第十六条对车辆综合性能或者专项性能进行检测的车辆技术检测站，应当按照国家和行业标准进行检测，确保检测结果准确，如实提供检测结果证明，并承担法律责任。
营业性车辆技术检测站，可以接受公安、交通、质量技术监督、环保、保险等部门的委托，进行车辆安全性、动力性、经济性、可靠性及噪声、尾气排放等项目的检测。
车辆技术检测站出具的检测合格证明，在维护周期内，是车辆性能的合法凭证。
第十七条从事800公里以上线路、高速公路、旅游、出租客运的营运车辆以及夜行班车和危险化学品运输车辆的技术等级必须达到一级，其他营运车辆的技术等级必须达到二级。从事高速公路客运、跨省、市（州）旅游客运的营运车辆等级必须达到中级以上。
从事800公里以上线路、高速公路、旅游客运的营运车辆和危险化学品运输的车辆，必须安装使用符合国家有关标准的车辆运行状态监控设备。
从事营业性运输的车辆必须定期接受车辆技术检测。
第十八条货运车辆、拖拉机、两轮摩托车、载货三轮车和县级以上人民政府禁止载客的车辆不得从事营业性旅客运输。
经检测不合格的车辆和已达到国家规定的报废年限或行驶里程的车辆，不得从事营业性运输。
第四章客货运输
第十九条旅客运输是指运用汽车和非机动车在道路上运载旅客的活动。
货物运输包括整车货运、零担货运、特种车货运、集装箱货运、包车货运和非机动车货运。
第二十条旅客运输的线路、站点及经营区域，由县级以上道路运输管理机构根据城市总体规划和道路运输规划，按照分级管理的原则进行管理。
经营者按经营资质等级申请客运线路或经营区域。县（市、区）境内班车客运和旅游客运，由县（市、区）道路运输管理机构核准；跨县（市、区）班车客运和旅游客运，由市（州）道路运输管理机构核准；跨市（州）及跨省班车客运和旅游客运以及高速公路客运，由省道路运输管理机构核准。
营业性旅客运输车辆凭客运线路标志牌或营运标志运行。
第二十一条客运班车必须进入客运站点载客，按批准的线路、班次运行。客运车辆不得随意绕道运行。旅游车辆必须按道路旅游团队运输合同确定的线路和停靠点运行。
客运经营者不得扰乱客运站点经营秩序、坑骗旅客、无故拒载旅客、中途变更车辆或将旅客交他人承运，未经批准不得自行停运。确需变更车辆或交他人承运的，不得重复收费。
严禁客货车辆超速、超载、超时作业。
第二十二条客运经营权有偿使用按国家有关规定执行。有偿使用收入纳入同级财政专户管理，专款用于道路运输基础设施建设。
第二十三条从事大件运输、危险化学品运输、集装箱运输的经营者必须具备相应的资质条件。
第二十四条货物运输经营者承运国家和省人民政府规定凭证运输的物资以及超限、危险化学品货物，依据国家和省人民政府的有关规定办理手续。
运输危险化学品的车辆必须按国家标准的要求悬挂危险品标志灯牌。
第二十五条道路运输经营者不得允许旅客和托运人夹带易燃、易爆等危险品上车或办理托运。由于夹带危险品乘车或托运给他人造成经济损失及人身伤亡的，责任人应承担责任。
第二十六条道路运输经营者应当完成县级以上人民政府下达的抢险、救灾、战备等紧急运输任务。县级以上人民政府对被征用者因征用所造成的直接经济损失，按照国家有关规定给予适当补偿。
第五章车辆维修
第二十七条车辆维修指汽车、汽车挂车、摩托车、简易机动车的大修、维护和专项修理。
车辆维修的类别，由县级以上道路运输管理机构按分级管理的原则核定，从事维修的单位和个人不得越类承修。
第二十八条车辆维修经营者必须按车辆维修技术标准维修车辆，保证维修质量，做好维修记录，建立维修档案，为送修车辆如实填写维修记录卡，对事故车辆应详细记录车辆受损情况。大修和二级维护竣工的车辆出厂，须符合国家规定的质量要求，方可颁发出厂合格证。
车辆维修经营者不得承修报废车辆和拼装车辆，不得使用伪劣车辆配件，不得承接未经公安交通管理机构批准的在用车辆的改装，不得占用道路等公共场所进行维修经营作业。
第二十九条车辆维修实行公平竞争。车主可自行选择维修厂点，任何单位不得强制或变相强制车主到指定的维修厂点维修车辆或装配车辆附加设备。
第三十条在质量保证期内，由于维修质量原因造成车辆故障和直接经济损失的，车辆维修经营者应承担修复责任和赔偿责任。
第六章搬运装卸
第三十一条在车站、港口、厂矿、仓库、商品交易市场等货物集散地点进行货物搬运装卸的经营者，应当在核准的范围内作业。大宗、贵重、危险化学品货物、大型物件的搬运装卸，经营者应与托运人签订搬运装卸合同。
港区内的搬运装卸作业管理按《四川省港口管理办法》执行。
第三十二条企事业单位自有的搬运装卸组织，需要对外开展营业服务的，应当依照本条例规定到当地道路运输管理机构领取经营许可证，并到工商行政管理部门和税务部门办理工商营业执照和税务登记。
第三十三条搬运装卸经营者必须按照国家规定的安全操作规程组织作业。从事危险化学品货物和大型、特种物件搬运装卸的，应具备专用工具和防护设备。
因搬运装卸作业不当造成的货损、货差或损坏交通设施的，搬运装卸经营者应当依法承担赔偿责任。
第七章运输服务
第三十四条运输服务是指为道路运输提供服务的各项业务，包括客货运输站、货运代办、客运代理、货物联运、物流服务、信息配载、货物包装、货物中转、仓储服务、营业性客货运输停车场、车辆租赁、商品汽车发送等。
第三十五条客货运输站经营者应按行业标准配置设施、设备，为旅客或托运人在购票、候车、托运行李货物等方面提供优质、安全的服务，为客货运输经营者提供必要的经营条件和公平竞争的环境。
客运站必须随时公布发班的车次、车型、发班时间和承运人的名称。由车站售出的道路旅客运输客票正面应印制或加盖承运人名称。
客运站只能在道路运输管理机构核定的发班总量范围内，按照客运线路标志牌上核准的站点接纳客车进站发班并按规定售票。
第三十六条货运代办、客运代理、货物联运经营者，对托运人或旅客承担民事责任。在发生运输事故赔偿时，应先行赔偿后再向实际承运人追偿。
第三十七条从事货物运输相关物流服务的经营者，在对货物进行仓储、包装、分拣及配送过程中，应保证货物完好无损，准确、安全、及时配送。因仓储、包装、分拣及配送过程中造成的货差货损，经营者应当承担赔偿责任。
第三十八条信息配载经营者，应当向服务对象提供真实、准确的信息。对因信息误差造成的车辆空驶、货物延滞运输等经济损失，应承担赔偿责任。
第三十九条货物包装、货物中转、仓储服务经营者应按货物的性质对货物分类包装、存放，及时中转运输，保证货物完好无损。因保管、包装不当或货物中转过程造成损失的，应承担赔偿责任。
第四十条营业性客货运输停车场应有消防设施，健全安全守护制度，停车场停放车辆的数量应与停车场的面积相适应。因停车场的责任造成的车辆灭失、损坏或随车物品被盗，应由经营者承担赔偿责任。
第四十一条汽车租赁经营者应与承租人签订汽车租赁合同，并提供技术状况完好、装备齐全的车辆。在租赁期间，因车辆技术、装备问题造成的损失，由经营者承担责任。
第四十二条商品汽车发送经营者应与用户签订车辆接送服务合同，将车辆按时、完好送达。
第八章价格、规费、票据、证牌
第四十三条道路运输经营者必须严格执行国家和省制定的运价政策、运价规则、价格规定和工时定额。
第四十四条道路运输经营者应当按国家及省人民政府的规定依法缴纳税费。除国家和省人民政府规定征收的税费外，道路运输经营者有权拒付任何单位擅自收取的费用。
第四十五条客票、货票等道路运输票据，按国家有关规定统一印制、核发。
道路运输经营者必须使用前款规定的统一票据。不出具票据的，旅客、货主和其他服务对象有权拒付费用。
第四十六条任何单位和个人不得伪造、涂改、倒卖、转让由道路运输管理机构统一印制的道路运输营运证牌。
第九章监督检查
第四十七条交通行政主管部门、道路运输管理机构应对道路运输经营者的经营行为、从事道路运输车辆的技术状况、交通规费和代征费缴纳情况等进行监督检查，可以在省人民政府批准的交通检查站检查违章车辆，可以到客货运输站或相关经营单位、作业现场进行监督检查。
道路运输经营者应当接受监督检查，如实提供情况。不得拒绝、阻挠交通行政执法人员的监督检查。
第四十八条交通行政执法人员在执行任务时，应按规定着装，持有国家或省统一制发的行政执法证件。用于道路运输监督检查的专用车辆，应当设置统一的标志和示警灯。
第四十九条交通行政主管部门、道路运输管理机构应当建立举报制度，接受社会监督。对道路运输经营者或公众的投诉应在30日内作出处理决定，并对道路运输经营者之间、道路运输经营者与服务对象之间的纠纷进行调解。
交通行政主管部门对道路运输管理机构的行政行为进行监督，对其作出的不适当的行政行为应予以纠正。
第十章法律责任
第五十条违反本条例规定，由县级以上道路运输管理机构按以下规定予以处罚：（一）违反第八条第一款规定无经营许可证经营的，责令停止经营，没收违法所得，可并处2000元以上1万元以下的罚款。汽车以外的其他机动车无证营运和无证经营三类维修的，可并处500元以上1000元以下罚款。非机动车无证营运的，可并处100元以下罚款。
（二）违反第八条第三款规定超出经营许可证核准范围经营的，责令改正，没收违法所得，可并处1000元以上3000元以下罚款。汽车以外的其他机动车和三类维修的经营者超出经营许可证核准范围经营的，可并处200元以上500元以下罚款。非机动车超出经营范围经营的，可并处100元以下罚款。
（三）违反第十一条规定的，责令改正，可并处每人100元罚款；拒不改正的，责令停业，限期整改；整改不合格的，吊销道路运输证、客运线路标志牌或经营许可证。无营运驾驶员从业资格证驾驶营业性运输车辆的，责令停止营运，并处500元罚款。
（四）违反第十三条、第十八条规定的，责令改正，没收违法所得，可并处1000元以上5000元以下罚款；情节严重的，吊销经营许可证。
（五）违反第十七条规定的，责令改正，暂扣道路运输证、客运线路标志牌或营运标志；拒不改正的，吊销道路运输证、客运线路标志牌或营运标志。
（六）违反第二十条第三款规定的，责令改正，可并处100元以上300元以下罚款。
（七）违反第二十一条第一款、第二款规定的，责令改正，可并处500元以上2000元以下罚款；情节严重的，责令停业整顿；整改不合格的，吊销营运驾驶员从业资格证、道路运输证、客运线路标志牌、营运标志或经营许可证。
（八）客运经营者违反第二十一条第三款规定超载的，责令改正，暂扣营运驾驶员从业资格证、客运线路标志牌或营运标志一个月；超载三次以上的，吊销营运驾驶员从业资格证、客运线路标志牌或营运标志、道路运输证。
（九）违反第二十六条规定拒绝完成紧急运输任务的，责令改正，可并处1000元以上5000元以下罚款；情节严重的，吊销道路运输证或经营许可证。
（十）违反第二十八条、第三十五条第三款规定的，责令改正，没收违法所得，可并处每车次100元以上1000元以下罚款。客运站不按规定售票的，可并处500元以上1000元以下罚款。
（十一）违反第四十六条规定的，责令停业整顿，没收违法所得，可并处1000元以上5000元以下罚款。
由于客运经营者责任造成重、特大安全事故的，由公安交通管理机构依法处理，并由道路运输管理机构吊销其客运线路标志牌和驾驶员的营运驾驶员从业资格证，由有权机关对单位负责人或直接责任人给予行政处分；情节严重，构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第五十一条违反本条例第四十七条第二款的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》处罚；情节严重，构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第五十二条违反本条例其他规定的，由公安、建设、农机、工商、税务、教育、物价、质量技术监督、环保等部门分别按照各自的职责依法查处。
第五十三条对违反本条例规定的行为不能就地处理的，道路运输管理机构可暂扣客运线路标志牌、营运标志或营运驾驶员从业资格证、道路运输证，发给待理证，并责令当事人限期接受处理。当事人在规定的期限内拒不接受处理或无证经营的，道路运输管理机构可暂扣运输车辆或设备，出具暂扣凭证，并责令其15日内到指定的部门接受处理。当事人逾期不接受处理的，道路运输管理机构可依法作出处罚决定，将处罚决定书送达当事人或公告。当事人在法律、法规规定的时间内不履行处罚决定的，道路运输管理机构可申请人民法院将暂扣车辆或设备拍卖。所得价款扣除拍卖费用、车辆或设备保管费，抵扣应缴纳交通规费、滞纳金、罚款后，余款退还当事人，不足部分予以追缴。
第五十四条交通行政主管部门、道路运输管理机构和其他有关行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由和依据，并告知当事人依法享有的权利。
交通行政主管部门、道路运输管理机构的工作人员在执行公务时滥用职权、玩忽职守、以权谋私的，由本单位或有权部门给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第五十五条当事人对行政处罚决定等具体行政行为不服的，可以依法申请复议或提起诉讼。
当事人逾期不申请复议、不起诉、又不履行处罚决定的，作出处罚决定的机关可申请人民法院强制执行。
第十一章附则
第五十六条有关农业机械的人员培训、考核和农业机械维修、安全监理、技术检测，依照《四川省农业机械管理条例》执行。
第五十七条本条例自1996年7月1日起施行。
