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浅议网上政府采购的处罚权

日期：2005-4-11
作者：谷辽海
来自:经济日报周刊
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近几年，随着计算机网络的迅猛发展，我国许多省市的政府采购机构纷纷在互联网上实施政府采购。随之而来的是网上政府采购合同纠纷案件和相关法律问题日益增多。本文试图从一个政府采购案例（注：本篇文章选自谷辽海撰写的《中国政府采购案例评析》第三卷，群众出版社出版，本次发表时经过编辑并进行了大量的删节）分析着手，对一起政府网上采购合同的行政处罚提出质疑。现在，让我们还是先来介绍一下这个案例。
2004年8月25日，广西壮族自治区南宁市政府采购管理处对一起网上政府采购合同违约案做出行政处理决定。该处理决定的主要内容为：南宁市金冠信数码科技有限公司（以下简称金冠公司）2004年8月5日参加了南宁市公安局JNC录音笔网上采购项目的投标（项目编号：NNGF2004-BG1116W），并于2004年8月10日被确定为中标人。金冠公司于接到中标通知书后未按投标交货期承诺交货，并申请要求撤标。根据《南宁市政府采购网在线投标细则及免责说明》中第3点“因投标人自身原因造成失误并在截标后要求撤标的将按违规论处”以及《南宁市政府采购网上竞价采购协议书》中第四条罚款规定“供方出现以下行为的，须同意无条件授权南宁市政府采购管理处扣划其保证金作为项目的违约金，并由南宁市政府采购处视情节的轻重决定终止其网员资格，对情节特别严重须通过法律程序解决。中标后，由于不能够按时交付货物、提供不合格产品、哄抬价格、售后服务差等人为的故意的违规行为……”，经我处研究，现做出如下处理决定：一、对金冠公司的违约行为提出警告。二、扣划金冠公司保证金人民币伍佰元整（￥500.00）作为本项目的违约金。三、请金冠公司于收到函之日起五个工作日内将人民币伍佰元整（￥500.00）转至南宁市政府采购管理处的账户，以补足金冠公司的网员保证金。
南宁市政府采购管理处作为当地政府采购监督管理部门，能否成为前述案件网上政府采购合同中的当事人之一？倘若不是政府采购电子合同中的当事人，可否行使这一采购合同的相关权利？能否要求中标供应商金冠公司承担违约责任？谁有权追究网上政府采购合同的违约责任？这些内容将是本篇文章所要进行探讨的。
不论是在网上还是在网下，无论是现代电子政府采购合同，还是传统的纸面形式的采购合同，南宁市政府采购管理处始终是南宁市辖区政府采购的主管部门，是当地享有政府采购管理职权的行政主体，对当地的网上政府采购享有相应的行政管理职权。但这个时候的行政主体并不是网上政府采购合同中的一方当事人。根据我国《政府采购法》第二章的内容，政府采购当事人是指在政府采购活动中享有权利和承担义务的各类主体。主要是指供方主体和需方主体，包括采购人、供应商和采购代理机构等，但不包括政府采购的监管部门即行政主体（即不能同时身兼当事人和管理者两个角色）。采购人是指依法进行政府采购的国家机关、事业单位、团体组织。根据法律规定，前述基本案情中的采购人为南宁市公安局，也就是政府采购合同中的当事人。在本案中是电子合同中的需方主体，而另一方当事人则是中标供应商金冠公司，在电子采购合同中是供方主体。显而易见，政府采购的主管部门不可能成为前述案件中的当事人之一，也不可能是任何一方当事人的代理人。然而，我们从基本案情中的内容可见，金冠公司是在南宁市政府采购管理处承担着违约的民事责任。本案的行政主体要求供应商承担违约责任的事实理由是金冠公司未按投标交货期承诺交货并申请要求解除合同。为此，南宁市政府采购管理处作为当地政府采购的监督管理部门根据《南宁市政府采购网上竞价采购协议书》的相关规定，责令中标供应商金冠公司承担三项所谓的合同责任，即：一、对金冠公司的违约行为提出警告。二、扣划金冠公司保证金人民币伍佰元整（￥500.00）作为本项目的违约金。三、请金冠公司于收到函之日起五个工作日内将人民币伍佰元整（￥500.00）转至南宁市政府采购管理处的账户，以补足金冠公司的网员保证金。从政府采购合同的当事人来看，本案JNC录音笔的需方主体是广西壮族自治区南宁市公安局，而非南宁市政府采购管理处。从行政主体的处理内容来看，一方面，行政主体在行使我国《政府采购法》、《行政处罚法》等法律所赋予的行政管理职权，另一方面又在行使着我国《合同法》所赋予的合同债权人的权利，或者说是在行使网上政府采购合同委托代理人的权利。这显然有悖于我国相关法律的强制性规定。本案的行政主体不是采购人，不是与供应商金寇公司相对应的另一方当事人，不能既当运动员，又当裁判员（此观点详见谷辽海的《中国政府采购案例评析》中的阐述，本文不赘述）。可见，前述案件中的行政主体南宁市政府采购管理处所实施的行政处理决定为违法行政。倘若本案采购主体与供应商的网上政府采购合同具备我国法律所规定的法律效力，且金冠公司的违约事实清楚，证据充分，那么应该由南宁市公安局行使合同权利或者将这种权利授予法定的政府采购代理机构。但南宁市政府采购管理处不能作为采购人的代理机构，不能行使委托人所享有的权利。况且，我国《政府采购法》已经明确规定，政府采购合同适用我国合同法的规定，也就是说，政府采购合同不是属于行政合同，不论是否在互联网上所达成的政府采购合同，当事人如果违反这一类合同约定，所承担的将是民事责任而非行政法律责任。
综上所述，前述案件的行政主体对网上政府采购合同违约纠纷无权处理，所实施的行政处罚违反了处罚法定原则，是属于违法行政。虽然我国有关的行政规章赋予政府采购的监管部门对政府采购合同违约纠纷享有行政处罚权，但这与我国上位法即《政府采购法》相关规定相冲突，为无效条款（笔者曾在《中国政府采购案例评析》中进行过详细阐述，此处不重复）。故一旦供应商提出行政诉讼，其诉讼结果将不利于行政主体。